Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1440/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., odmówił uwzględnienia wniosku skarżących W. P. i M. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którą organ nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...] i [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], zezwolił W. P. i M. P. jako inwestorom na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał ich przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać pozwolenie na użytkowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie wywołuje przy tym bezpośredniego skutku prawnego w postaci nakazu rozbiórki spornego obiektu. Ewentualna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki stanowić będzie odrębny akt administracyjny, od którego będą przysługiwać skarżącym środki zaskarżenia na zasadach ogólnych. Z faktu zaś możliwości wszczęcia takiego postępowania wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przez organ nadzoru nie można wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik tego postępowania może być uznawany za skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda, do jakiej nawiązują wyjaśnienia zamieszczone w treści wniosku, wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem.
W ocenie Sądu pozbawione szerszego uzasadnienia, ogólnikowe twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do udzielenia skarżącym przez Sąd ochrony tymczasowej. Przedmiotowy wniosek nie zawiera bowiem takiej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wskazali, na czym polegałyby trudne do odwrócenia skutki w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli W. P. i M. P., wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja będąca przedmiotem skargi nie wywołuje bezpośredniego skutku prawnego,
- - art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż nie wykazano w sprawie, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podważyli prawidłowość poglądu, zgodnie z którym nie może dojść do wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Wskazali jednocześnie, że dokumentacja zebrana w aktach sprawy uprawdopodabnia zagrożenie w postaci konieczności rozbiórki budynku, który miał zostać zrealizowany, jak zaznaczono, "ogromnym" nakładem finansowym. Zdaniem skarżących, bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji będzie "wszczęcie postępowania związanego z koniecznością rozbiórki", niezależnie od tego jakiej "wyszukanej argumentacji prawnej", by nie używać. W zażaleniu dodano jednocześnie, że ze względu na jednostronny przekaz medialny odnoszący się do realizacji spornej inwestycji skarżący powstrzymują się od opisywania w sposób drobiazgowy argumentacji stojącej na złożonym wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, by warunkom umożliwiającym zastosowanie ochrony tymczasowej, o których mowa w powołanym przepisie, Sąd w rozpoznawanej sprawie nadał wadliwie znaczenie, jak też, by zastosował je niewłaściwie, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskutek uznania, że skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku.
Całkowicie nieuprawniony pozostaje zarzut uznania przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej nie wywołuje bezpośredniego skutku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny takie stwierdzenia nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przypisywana mu ocena dotyczyła wyłącznie wniosku, że "bezpośrednim skutkiem prawnym" stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nie pozostaje nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Nie wydaje się zaś, by w świetle treści zażalenia ustalenie to budziło wątpliwości również samych skarżących, skoro także w ich ocenie skutek podjęcia przez organ nadzoru ww. decyzji wyczerpywać się będzie, jak przyznali, we "wszczęciu" postępowania legalizacyjnego.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania legalizacyjnego, w ramach którego mógłby zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Sąd I instancji przyjął, że z faktu możliwości wszczęcia takiego postępowania wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ nadzoru decyzji legalizacyjnej nie można wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik tego postępowania może być uznawany za skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda majątkowa, której wyrazem jest konieczność przeprowadzenia robót rozbiórkowych, wiąże się bowiem w takim przypadku z zupełnie innym postępowaniem i skutkami prawnymi wyznaczanymi przez inne rozstrzygnięcie aniżeli decyzja organu nadzoru stwierdzająca nieważność decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. Przyjmując powyższe ustalenia interpretacyjne, Sąd I instancji bezpośrednio oparł się na stanowisku wyrażonym w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OZ 365/18, które należy w niniejszej sprawie w pełni zaaprobować.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podaje w wątpliwości tego, że ewentualna szkoda, jaką skarżący ponieśliby wskutek konieczności rozbiórki spornego budynku mieszkalnego, zrealizowanego "ogromnym nakładem finansowym" będzie na tyle duża, że jej rozmiar można w sposób bezpośredni odnosić do sytuacji, do której nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Rzecz jednak w tym, że wskazana szkoda ma charakter hipotetyczny, co powoduje, że niezależnie od odrębności cechującej postępowanie legalizacyjne i postępowanie nadzwyczajne, w której decyzja legalizacyjna podlega weryfikacji, wszelkie oceny skarżących zrównujące przyszłe rozstrzygnięcie PINB dla miasta [...] ze "zniszczeniem całego dorobku rodziny" cechują się dużym stopniem spekulatywności.
Sąd formułując stanowisko wyznaczające skutki prawne zaskarżonego aktu na potrzeby zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, nie był zmuszony odwoływać się do "wyszukanej" argumentacji prawnej, albowiem wspierają go racje mające postać elementarnych twierdzeń z zakresu teorii administracyjnego prawa procesowego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.