Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 567/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu wniosku L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu.
W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy ustalającą dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu prowadzonego przez stronę skarżącą, wyrażonym równoważnym poziomem dźwięku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję, strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek pełnomocnik Spółki wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji na podstawie art. 298 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska możliwe jest wymierzenie spółce administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w decyzji, dopuszczalnych poziomów hałasów, co może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody. Według pełnomocnika, wskutek zakwestionowała w całości decyzji, w szczególności z powodu niezgodności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia pomiarów hałasu z roku 2013, które stanowiły podstawowy dowód rozstrzygnięcia w sprawie, koniecznej jest wstrzymanie wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione.
Sąd podał, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawana jest na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Dlatego w art. 115a komentowanej ustawy została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. (K. Gruszecki Komentarz do art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska System informacji prawnej Lex) Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji. Decyzja ta charakteryzuje się skutecznością, wynika z niej obowiązek przestrzegania przepisu obowiązującego prawa.
W ocenie Sądu, wydana decyzja nie powoduje jednak skutków przewidzianych w art. 61 § 1 p.p.s.a., nie nakłada ona bowiem na stronę nowych obowiązków nie przewidzianych przepisami prawa. Organ administracji stwierdza w niej jedynie, że dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem działalności tego podmiotu przekracza dopuszczalny poziom dla danego terenu objętego ochroną prawną (vide: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 249/14).
Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca strona w żaden sposób nie uwiarygodniła i nie wykazała związku pomiędzy wykonaniem zaskarżonej decyzji a możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w decyzji dopuszczalnych poziomów hałasu, co mogłoby doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia w jej przypadku znacznej szkody. Nadto Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji.
W zażaleniu L. Sp. z o.o. z siedzibą w Legnicy, reprezentowana przez adw. J. Ł., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, w szczególności:
- 1. art. 61 § 1 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie;
- 2. art. 133 § 1 w zw. art. 166 p.p.s.a. poprzez oparcie postanowienia wyłącznie na stanowisku skarżącej, bez uwzględnienia wszelkich dokumentów z akt sprawy i informacji znanych Sądowi z urzędu;
- 3. art. 298 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku w trybie autokontroli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że wbrew stwierdzeniu Sądu zawartym na str. 3 uzasadnienia (ostatni akapit) z przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. nie wynika w żaden sposób, aby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było uzależnione od powstania "...skutków przewidzianych w art. 61 § 1 p.p.s.a.", gdyż przepis ten nie przewiduje żadnego takiego warunku, ani skutku. Błędne i sprzeczne z literalną treścią przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, iż przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest nałożenie na stronę nowych obowiązków nie przewidzianych przepisami prawa.
W ocenie skarżącej również wykładnia art. 61 § 3 p.p.s.a. jest błędna. W szczególności z uzasadnienia postanowienia wynika, że skarżąca we wniosku powinna wyczerpująco i jednoznacznie udowodnić swoje twierdzenia, wniosek powinien odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności), które wskazują "na zajście przesłanek wstrzymania wykonania'' - czyli wykażą na pewność wystąpienia pewnego zdarzenia w przyszłości. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wymaga pewności co do wystąpienia szkody lecz jedynie wystąpienia niebezpieczeństwa takiej szkody (...zachodzi niebezpieczeństwo.... "). Treść przepisu wskazuje zatem na samą możliwość, a więc hipotetyczny i możliwy skutek wystąpienia szkody w przyszłości.
Zdaniem skarżącej Sąd wydając zaskarżone postanowienie oparł się tylko na wniosku skarżącej, nie biorąc pod uwagę materiału dowodowego zawartego w aktach. Sąd nie odwołał się do faktów, dokumentów i innych danych zawartych w aktach sprawy, gdy tymczasem z treści powyższego przepisu, orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna wskazują, że Sąd z urzędu, a zatem i bez wniosków stron ma obowiązek uwzględniać okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu lub czynności: Obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 166 p.p.s.a. Podstawą oceny Sądu powinny być akta sprawy, które dokumentują wszystkie ustalenia faktyczne poczynione w danym postępowaniu.
Zdaniem żalącej się wbrew twierdzeniom Sądu, w złożonej skardze Spółka wykazała na możliwość wyrządzenia znacznej szkody. Żaląca się wskazała, iż na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 27 lutego 2015 roku ustalającej dopuszczalny poziom hałasu możliwe jest zgodnie z art. 298 i następnymi ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.
Sąd nie powołał przepisów art. 298 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, z których jednoznacznie wynika, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody. Sąd nie powołał się również na art. 311 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem górna jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska wynosi 65,37 złotych. Natomiast, aktualne jednostkowe stawki kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w Obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 roku w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziem oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2015.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na stronie. Nadto zauważyć należy, iż wywody zawarte we wniosku powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco danych obrazujących sytuację wnioskodawcy.
W okolicznościach niniejszej sprawy - jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - skarżąca nie podniosła żadnych takich okoliczności, które uprawdopodobniałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona nie wykazała związku pomiędzy wykonaniem zaskarżonej decyzji, a możliwością nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie określonych w decyzji dopuszczalnych poziomów hałasu. Sam fakt hipotetycznego istnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej nie wskazuje na realne niebezpieczeństwo wystąpienia takiego skutku. Nadto wymierzenie, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, poziomów hałasu następuje w odrębnym postępowaniu.
Od decyzji wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie poziomu hałasu przysługuje stronie odwołanie do organu wyższej instancji, a na decyzję ostateczną skarga do sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na decyzję wymierzającą karę pieniężną strona może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu. Okoliczność, iż na skutek przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu właściwy organ może wydać decyzję wymierzającą karę pieniężną, nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu.
Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia,,znaczna szkoda" lub,,trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca. Powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r. II FZ 332/2010 LexPolonica nr 2388238).
Odnosząc się do zarzutów zażalenia należy wskazać, że są one niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zastosował odpowiednie przepisy p.p.s.a. i prawidłowo uzasadnił ich zastosowanie, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wystarczająco wyjaśnia powody podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja Sądu pierwszej instancji wskazuje, że Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a ważąc argumenty za i przeciw wstrzymaniu zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, iż instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma na celu ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocenę legalności aktu lub czynności (por. m. in.: postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r., II OZ 741/08, LEX nr 493666). Tym samym, ani zaskarżone orzeczenie WSA ani niniejsze postanowienie NSA nie przesadzają o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.