Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku J.Z. (dalej jako "skarżąca"), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, prowadzonej przez skarżącą, zlokalizowanej na terenie nieruchomości w [...], związanej z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin wstrzymania na dwa miesiące od dnia doręczenia tej decyzji. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu przedstawił argumentację strony w tym zakresie.
Uwzględniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd instancji wskazał, że wstrzymanie z dniem 17 maja 2017 r. (licząc dwa miesiące od dnia otrzymania przez skarżącą zaskarżonej decyzji) użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oznacza, że skarżąca nie będzie mogła prowadzić działalności. Skarżącą wiążą do 30 czerwca 2019 r. umowy z innymi podmiotami, na podstawie których skarżąca zobowiązana jest do odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu sześciu Dzielnic m. st. Warszawy i sześciu gmin: Konstancin Jeziorna, Sulejówek, Piaseczno, Wiązowna, Józefów i Michałowice. Zaprzestanie przez skarżącą świadczenia usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych doprowadzić może do naliczenia przez kontrahentów kar umownych. Brak faktycznej i prawnej możliwości wywiązywania się z zawartych umów grozić może wypowiedzeniem tych umów przez kontrahentów lub nawet rozwiązaniem tych umów ze skutkiem natychmiastowym, co oznaczałoby znaczną szkodę dla skarżącej wraz z obowiązkiem wypłaty przez skarżącą odszkodowań za przedterminowe zerwanie umów.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawione przez skarżącą umowy świadczenia usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych pozwalają kontrahentom skarżącej na obciążenie jej karami umownymi w razie braku realizacji zleceń odbioru odpadów. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca przedstawiła dziewięć umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów, w których okres świadczenia usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych został określony nawet do 30 czerwca 2019 r.
W ocenie Sądu I instancji, skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniła swój wniosek w sposób wyczerpujący. Skarżąca nie poprzestała jedynie na gołosłownych twierdzeniach, ponieważ przedstawiła szereg dokumentów i wyjaśnień, z których wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodować trudne do odwrócenia skutki. W szczególności skarżąca wskazała, że proces wstrzymania działalności instalacji wiązać się będzie z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych przez skarżącą. Jest to oczywisty skutek wykonania zaskarżonej decyzji, zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia. Nie ulega również wątpliwości, że samo zabezpieczenie niefunkcjonującej instalacji i jej ewentualne ponowne uruchomienie także będzie pociągało za sobą istotne nakłady finansowe. Zatrzymanie działania skomplikowanej technologicznie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przed oceną legalności zaskarżonej decyzji może więc doprowadzić do poniesienia przez skarżącą kosztów zatrzymania działania instalacji, a także kosztów niewywiązania się z zawartych umów.
Skutki te mają charakter nieodwracalny, ponieważ nawet ponowne uruchomienie instalacji nie pozwoli na zwrot poniesionych wydatków, a ze względu na wysoki poziom zaawansowania technologicznego, który generuje wysokie koszty procesu eksploatacji, szkoda wyrządzona w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji mogłaby być znaczna. Zdaniem Sądu I instancji, wykonanie decyzji objętej wnioskiem skutecznie uniemożliwi skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania i przetwarzania odpadów. Wyłączenie instalacji z użytkowania spowoduje, że skarżąca nie będzie miała gdzie magazynować odbieranych odpadów. Wiązać się to będzie z koniecznością przekazania innym podmiotom odpadów, które zostały zmagazynowane w instalacji należącej do skarżącej. Proces ten, z uwagi na znaczną ilość zgromadzonych przez skarżącą odpadów jest przedsięwzięciem trudnym do wykonania zarówno pod względem technicznym, jak i logistycznym, gdyż zgromadzone odpady będą musiały być przetransportowane na znaczne odległości, co może wiązać się z ryzykiem zagrożenia ekologicznego.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca uprawdopodobniła wysokość szkody, choćby w postaci konieczności wypłaty odpraw pracownikom oraz wartość utraconych zysków i wartość kar umownych do zapłacenia gminom na skutek niewywiązywania się z warunków zawartych umów na odbieranie odpadów. Skarżąca wskazała, że koszty zamknięcia instalacji, związane tylko z koniecznością wypowiedzenia umów o pracę wyniosłyby nie mniej niż 2.399.462,40 zł. Skarżąca nie ma możliwości rozwiązania umów zawartych z kontrahentami ze skutkiem natychmiastowym, a w niektórych przypadkach (np. umowa z Gminą Konstancin Jeziorna) nie przewidują w ogóle możliwości wypowiedzenia umowy lub odstąpienia od niej, poza przypadkiem gdy Gmina nie wypłaca wynagrodzenia. Niektóre umowy przewidują możliwość odstąpienia od umowy z 6-cio miesięcznym wypowiedzeniem, a w przypadku odstąpienia od umów przez skarżącą, musiałaby zapłacić z tego tytułu karę umowną.
Łączna wartość samych kar za odstąpienie od umów wyniosłaby 21.733 546,92 zł. Poszczególne umowy zostały zawarte odpowiednio do 31 grudnia 2017 r., do 31 grudnia 2018 r., a niektóre z tych umów zawarto do 30 czerwca 2019 r. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby, że skarżąca nie będzie w stanie wywiązać się z zawartych umów. Wskutek wstrzymania użytkowania instalacji skarżąca poniesie szkodę w postaci utraty zysków z prowadzonej działalności gospodarczej. Tylko za 7 miesięcy 2017 r. (zakładając, że instalacja nie będzie pracować od 1 czerwca 2017 r.) skarżąca straciłaby 93.002.000 zł w postaci utraconych przychodów.
Dodatkowo analizując tendencje kosztów, utracone zyski za 7 miesięcy w 2017 r. mogą wynieść 43.414.000 zł. Strata ta zostałaby powiększona o kary za odstąpienie lub niewywiązanie się z zawartych umów. Straty w latach następnych skarżąca szacuje średniorocznie na 80 mln zł. Samo wstrzymanie użytkowania instalacji jest zadaniem skomplikowanym ze względu na zaawansowanie technologiczne instalacji oraz wymogi sanitarne procesu biostabilizacji. Wyłączenie instalacji wymaga jej zabezpieczenia i zakonserwowania czego, jak podała skarżąca, jej personel nie jest w stanie wykonać sam, wykonać to może tylko firma serwisująca tego typu ciągi technologiczne. Koszt wyłączenia, zabezpieczenia i zakonserwowania instalacji wyniósłby 2.350.000 zł. Ponowne uruchomienie instalacji jest procesem jeszcze bardziej skomplikowanym, bowiem instalacja w części mechanicznej musi zostać na nowo skalibrowana, zaś, według twierdzeń skarżącej, w części biologicznej konieczne jest osiągnięcie parametru AT4, co wymaga ok. 8-10 tygodniowego okresu rozruchu części biologicznej.
Koszt ponownego uruchomienia wyniósłby zgodnie z ofertą 3.560.000 zł. Wstrzymanie wykonania decyzji spowoduje, że ponoszenie tych kosztów w łącznej wysokości 5.910.000 zł nie będzie konieczne. Wstrzymanie użytkowania instalacji spowoduje także konieczność rozwiązania umów leasingu samochodów (tzw. śmieciarek) oraz umowy leasingu instalacji. Wskutek rozwiązania tych umów skarżąca utraci prawo do korzystania z tych składników majątkowych, a ponadto bezpowrotnie utraci dotychczas zapłacone opłaty z tytułu leasingu, których wartość wyniosła w samym 2016 r. 12.790.000 zł. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia te zostały uprawdopodobnione przez złożenie do akt sprawy szeregu dokumentów.
Ponadto wstrzymanie użytkowania instalacji oznaczać będzie wstrzymanie wykonywania usługi zagospodarowania odpadów, co niewątpliwie wpłynie na zatrudnienie osób zatrudnionych przez skarżącą. Skarżąca zatrudnia około 400 osób zajmujących się obsługą instalacji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu, wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje skutków wskazanych w uzasadnieniu oraz nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z tym nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku Spółki.
Po drugie, art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. a także w związku z art. 133 p.p.s.a., przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji nie rozważył, czy skarżąca posiada stosowne ubezpieczenie chroniące przed skutkami wstrzymania użytkowania instalacji.
Po trzecie, art. 61 § 3 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i udzielenie ochrony podmiotowi użytkującemu instalację niezgodnie z przepisami prawa.
Organ wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 lutego 2017 r.
W odpowiedzi na zażalenie organu skarżąca wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a, po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, który dokonując oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, doszedł do przekonania, że skarżąca uprawdopodobniła przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tego rodzaju okoliczności, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, skarżąca powołała.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie poprzestała jedynie na gołosłownych twierdzeniach, ponieważ przedstawiła szereg dokumentów i wyjaśnień, z których wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek skarżącej zawarty w skardze zawierał więc argumenty uprawdopodobniające zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W szczególności skarżąca wykazała skutecznie, że proces wstrzymania działalności instalacji wiązać się będzie z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Jest to oczywisty skutek wykonania zaskarżonej decyzji, zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia. Nie ulega również wątpliwości, że samo zabezpieczenie niefunkcjonującej instalacji i jej ewentualne ponowne uruchomienie także będzie pociągało za sobą istotne nakłady finansowe.
Ponadto Sąd I instancji trafnie uwzględnił argument skarżącej dotyczący możliwości wywiązania się z umów o świadczenie usług w zakresie zagospodarowania odpadów. Twierdzenia te zostały uprawdopodobnione przez złożenie do akt sprawy kopii umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów z poszczególnych dzielnic Warszawy, w których okres świadczenia usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu m. st. Warszawy określono nawet do 30 czerwca 2019 r. Należało mieć również na uwadze, że wstrzymanie funkcjonowania instalacji skutkować będzie koniecznością przewożenia dużych ilości odpadów do innych instalacji. Oczywistym jest, że wstrzymanie funkcjonowania tego rodzaju instalacji musi spowodować inne zagospodarowanie odpadów, które miały być do niej kierowane. Ponadto wstrzymanie użytkowania instalacji oznaczać będzie wstrzymanie wykonywania usługi zagospodarowania odpadów, co niewątpliwie wpłynie na zatrudnienie osób zatrudnionych przez skarżącą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał na podstawie przedstawionych wyżej okoliczności, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może zapobiec niebezpieczeństwu wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że okoliczności podnoszone we wniosku o wstrzymanie skarżąca zobowiązana była uprawdopodobnić, a nie udowodnić.
Bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia pozostają argumenty zażalenia.
Organ przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego do Sądu aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy tam zaprezentowane, należy jednak mieć na uwadze, że są to poglądy formułowane na gruncie odmiennych stanów faktycznych. Bardziej szczegółowego uzasadnienia zażalenie organu nie zawiera.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest ponadto podnoszona przez organ kwestia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Organ zakłada więc, że skarżąca będzie mogła skutecznie domagać się wypłaty odszkodowania lub dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym. Na obecnym etapie postępowania nie można w żaden sposób przewidzieć, czy ewentualne roszczenie lub powództwo skarżącej w tym zakresie odniesie zamierzony skutek.
Bez znaczenia są również argumenty dotyczące legalności prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Na tym etapie postępowania Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania zażaleniowego zgodnie z wnioskiem skarżącej, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.