Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 4 maja 2020 r., powołując się na art. 329a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35), zobowiązał skarżącego A. S. do powrotu do Tadżykistanu i zakazał mu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 5 lat.
Skarżący w skardze na tę decyzję wniósł na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) o wstrzymanie jej wykonania. Twierdził, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności wywodził, że powrót do Tadżykistanu naraża go na prześladowanie ze strony władz kraju pochodzenia. Podniósł, że według informacji podanych w mediach, które dotarły do władz Tadżykistanu, jest uznawany za osobę, która sympatyzowała z tak zwanym Państwem Islamskim i popierała jego działalność.
W związku z tym po powrocie do kraju pochodzenia będzie postrzegany przez władze Tadżykistanu jako osoba podejrzana o związki z ekstremistycznymi ugrupowaniami religijnymi, co spowoduje, że będą naruszane jego prawa, jako człowieka.
Twierdząc, że w Tadżykistanie dochodzi do naruszania praw człowieka powołał się na raport Human Rights Wach, wstępne sprawozdanie Specjalnego sprawozdawcy ONZ, stanowisko Komitetu Praw Człowieka ONZ oraz wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Ponadto skarżący twierdził, że w razie powrotu do kraju pochodzenia zostanie naruszone jego życie rodzinne, które prowadzi z partnerką B. K. Podniósł, że udzielono jej w Polsce ochrony uzupełniającej dlatego, że jest siostrzenicą przewodniczącego głównej partii opozycyjnej w Tadżykistanie. Wskazana okoliczność według skarżącego poza tym, że dowodzi naruszenia w razie jego powrotu do kraju pochodzenia życia rodzinnego, wskazuje na to, iż może być prześladowany przez władze Tadżykistanu jako osoba powiązana z ważnym politykiem opozycyjnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do okoliczności faktycznych, mających według skarżącego uzasadniać jego żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Organ administracji twierdził, że w związku z tym, iż decyzja wydana na podstawie art. 329a podlega natychmiastowemu i przymusowemu wykonaniu nie może być wstrzymane jej wykonanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 września 2020 r. odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że związek skarżącego z B. K. jest nieformalny. Ponadto stwierdził, że wyjazd cudzoziemca z Polski i zakaz powrotu do Polski oraz innych krajów obszaru Schengen łączy się ze zmianą miejsca zamieszkania i zmusza do zmiany życiowych planów, ale nie oznacza to, że automatycznie powstanie szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Powołanie się przez skarżącego na ryzyko prześladowania przez władze kraju pochodzenia według Sądu pierwszej instancji nie zostało poparte żadnymi możliwymi do obiektywnego zweryfikowania faktami.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach i w związku z tym z uwagi na "pewne okoliczności" np. ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego powinna być niezwłocznie wykonana. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było by sprzeczne "z założeniem, że ochrona istotnych z punktu widzenia ustawodawcy wartości ma znaczenie nadrzędne wobec indywidualnych gwarancji procesowych". Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji uwzględnienie argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może prowadzić do niedopuszczalnego przedsądu w zakresie jej przesłanek. W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący jest reprezentowany w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez radcę prawnego i w związku z tym wykonanie zaskarżonej decyzji nie naruszy jego prawa do sądu.
W zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 3 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 13 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.). W ocenie skarżącego przedstawione przez niego okoliczności świadczą, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci naruszenia wobec skarżącego praw człowieka.
Ponadto zdaniem skarżącego fakt, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach nie wyklucza możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż żaden przepis tak nie stanowi, zaś z art. 13 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE wynika, że sąd może zawiesić jej wykonanie.
Uzasadniając zażalenie skarżący rozszerzył argumentację w zakresie wpływu na jego sytuację związku z B. K. Podniósł, że w decyzji o przyznaniu jej ochrony uzupełniającej stwierdzono, że w razie powrotu do kraju pochodzenia nie tylko partnerka skarżącego może być narażona na poważną krzywdę, ale i jej najbliższa rodzina. Twierdził, że jego związek z B. K. jest realny i trwały i na dowód tego przedłożył kopię aktu potwierdzającego zawarcie ślubu religijnego oraz akty urodzenia (tego samego dnia) ich wspólnych - jak twierdzi - trojga dzieci. Ze wskazanych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz w zażaleniu okoliczności wynika zdaniem skarżącego, że w razie powrotu do kraju pochodzenia może być poddany torturom. Podniósł też, że potwierdzeniem takiego niebezpieczeństwa jest to, iż ETPCz w sprawie ze skargi skarżącego 28 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 39 Regulaminu Trybunału zastosował środek tymczasowy w postaci nakazania władzom polskim niewydalania skarżącego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem. Zdaniem skarżącego tego rodzaju środek jest wydawany, gdy wydalenie cudzoziemca rodzi ryzyko śmierci lub tortur.
Organ administracji nie odniósł się skutecznie do twierdzeń zawartych w zażaleniu. Złożona przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiedź na zażalenie została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 zdanie ostatnie p.p.s.a.
Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Trafne jest stanowisko zawarte w zażaleniu, według którego fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 329a § 1 ustawy o cudzoziemcach nie wyklucza możliwości jej wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
W ocenie NSA rozpoznającego zażalenie brak przepisu szczególnego, który wyłączałby możliwość wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 329a § 1 ustawy o cudzoziemcach. Fakt, że zgodnie z art. 329a § 2 powołanej ustawy taka decyzja podlega natychmiastowemu przymusowemu wykonaniu nie może być odczytywany jako przepis wyłączający możliwości wstrzymania jej wykonania.
Przepis ten powinien być wykładany w zgodzie z art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE. W przepisach tych stanowi się, że dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1 [decyzje nakazujące powrót, decyzje o zakazie wjazdu, decyzje o wykonaniu wydalenia], przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności (ust.
1) oraz że organ lub podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego.
Zaskarżona decyzja mieści się w zakresie uregulowanym powołaną dyrektywą, mimo że w chwili jej podjęcia skarżący przebywał w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy do 14 stycznia 2021 r. Jego pobyt był nielegalny w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 2 powołanej dyrektywy w zw. z art. 5 ust. 1 lit. e rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. UE. L. z 2006 r. nr 105, str. 1 ze zm.), gdyż z zaskarżonej decyzji wynika, iż w ocenie organu administracji skarżący przestał spełniać warunek wjazdu polegający na tym, że cudzoziemiec nie jest uważany za stanowiącego zagrożenie m.in. dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.
Ponadto w art. 6 ust. 6 powołanej dyrektywy stanowi się, że nie wyklucza ona podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót lub decyzją o wykonaniu wydalenia lub zakazem wjazdu, w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, zgodnie z ich prawem krajowym, bez uszczerbku dla gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III i w innych odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego i krajowego. W związku z tym wskazać należy, po pierwsze, że zgodnie z art. 307 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w dniu, w którym decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu stanie się ostateczna, z mocy prawa następuje m.in. wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy, po drugie, że art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE jest jedną z gwarancji proceduralnych przewidzianych w jej rozdziale III.
Z powyższego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 329a § 1 ustawy o cudzoziemcach w stosunku do cudzoziemca przebywającego w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy mieści się w zakresie uregulowanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE, co powoduje, że odnoszące się do niej przepisy krajowe, w tym dotyczące wstrzymania jej wykonania, muszą być wykładane m.in. z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, a więc w sposób zapewniający sądowi administracyjnemu prawo do wytrzymania jej wykonania po wniesieniu skargi.
W ocenie NSA rozpoznającego zażalenie trafne jest także stanowisko wyrażone w zażaleniu, według którego okoliczności podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniały wstrzymanie jej wykonania.
Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi. Zatem, co do zasady podstawą orzeczenia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może być ocena zarzutów skargi. Jednakże może się zdarzyć, że z uwagi na charakter decyzji administracyjnej i szczególne okoliczności faktyczne przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w pewnym zakresie pokrywają się z przesłankami uwzględnienia skargi. Tak jest w rozpoznawanej sprawie.
Skarżący wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia tym, że w przypadku jej wykonania, czyli jego powrotu do Tadżykistanu, zachodzi niebezpieczeństwo narażenia go na działania wobec niego władz kraju pochodzenia sprowadzające się do naruszenia praw człowiek, w tym poddania go torturom. Ponadto skarżący wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia tym, że w razie jej wykonania zostanie naruszone jego życie rodzinne, które prowadzi w Polsce z osobą, która nie może pojechać do Tadżykistanu bez ryzyka poddania jej torturom, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.
Wskazane okoliczności są także istotne w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Z art. 348 pkt 1 lit. b, art. 351 pkt 1 lit. b i art. 356 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że możliwość zobowiązania cudzoziemca do powrotu jedynie do państwa, w którym mógłby być poddany torturom, uzasadnia odmowę zobowiązania cudzoziemca do powrotu i udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany. Natomiast z art. 348 pkt 2 i art. 356 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że naruszenie przez zobowiązanie cudzoziemca do powrotu jego życia rodzinnego uzasadnia odmowę zobowiązania go do powrotu i udzielenie mu zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych.
Zatem, w rozpoznawanej sprawie w celu oceny zasadności wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest dokonanie oceny okoliczności, które mogą stanowić o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę należy przyjąć, że ocena tych okoliczności w celu rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie będzie wiązała Sąd rozpoznający skargę.
Oceniając okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy wskazać, że poddanie człowieka torturom wypełnia znamiona trudnych do odwrócenia skutków. Tak samo należy ocenić okoliczność związaną z twierdzeniem o naruszeniu życia rodzinnego, w szczególności w sytuacji, gdy osoba, z którą życie rodzinne jest prowadzone, nie może bez ryzyka doznania krzywdy dla siebie wyjechać z cudzoziemcem.
Rozważając powołane przez skarżącego okoliczności w zakresie ich prawdopodobieństwa należy wskazać, że szczególnie istotne są powołane przez skarżącego orzeczenia ETPCz, mianowicie wyroki z 7 listopada 2017 r. skarga nr 58182/14 oraz z 8 października 2019 r. skarga nr 65122/17 i nr 13280/17, w których stwierdza się (odpowiednio § 33 i § 26) m.in., że organy ścigania w Tadżykistanie stosują tortury, że warunki w miejscach odosobnienia są surowe oraz że osoby podejrzewane o popełnienie przestępstw o podłożu religijnym lub politycznym, stanowią grupy szczególnie narażone na ryzyko traktowania sprzecznego z art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W tym kontekście, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, skarżący wykazał, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W zakresie powoływania się na możliwość naruszenia prawa do życia rodzinnego, w ocenie NSA skarżący również wykazał w stopniu wystarczającym dla oceny okoliczności uzasadniających jego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że w Polsce prowadzi życie rodzinne z osobą, której sytuacja stwierdzona ostateczną decyzją o udzieleniu jej ochrony uzupełniającej, realnie uniemożliwia jej przeniesienie się wraz ze skarżącym do Tadżykistanu. Przedstawione przez skarżącego dokumenty w sytuacji, gdy okoliczności mające być nimi stwierdzone nie zostały przez stronę przeciwną (organ administracji) zakwestionowane uprawdopodabniają w wystarczającym stopniu twierdzenie, że skarżący prowadzi w Polsce życie rodzinne z B. K., mimo że nie pozostaje z nią w związku małżeńskim uznawanym przez prawo krajowe.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zażalenie jest zasadne oraz że istnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 i art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.