Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 292/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie we wniosku skarżący podnieśli, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest istniejącym realnym dużym prawdopodobieństwem, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki faktyczne. Spółdzielnia bowiem zmierza do zagospodarowania gruntu graniczącego z posesją skarżących budynkami wielomieszkaniowymi przy nieprawidłowym ich zlokalizowaniu w terenie działki gruntu [...],[...] obręb [...], przy obsypaniu zwałem ziemi z przekroczeniem obszaru (oznaczonego jako 3MWU), na którym dozwolona jest zabudowa, na obszar terenu nieprzeznaczony pod zabudowę, oznaczonym jako 18ZP, a przeznaczonym na place zabaw, terenowe urządzenia sportowe, łąki rekreacyjne, wody powierzchniowe, ogólnodostępną zieleń parkową z uzupełniającą funkcją cyt. "obowiązuje ciąg pieszy i pieszo-rowerowy jak na rysunku planu".
Ponadto, przystąpienie do prac budowlanych według zaprojektowanego usytuowania budynku ścianą południowo-wschodnią w kondygnacji garażowej budynku oznaczonego lit. "B" spowoduje konkretny ciąg zdarzeń. Inwestor w obszarze ZP18 przystąpi do wykopów pod budynek "B", mającym stanąć prostopadle do ul. [...], a równolegle z zachodnią granicą działki skarżących. Wznoszenie budynku rozpoczną prace w obszarze gruntu 18 ZP, który nie jest w planie miejscowym gruntem przeznaczonym pod zabudowę. Jednocześnie będzie postępowało drążenie w głąb gruntu wykopu o gabarytach stosownych pod zaprojektowany dom i mocowanie specjalnych barier oporowych, mających przeciwdziałać zjawisku obniżenia poziomu wód podskórnych poza obrębem robót. Bariery takie mają powstrzymać negatywne skutki powyższych robót, które mogą wywołać na terenie ogrodu skarżących. Mają ochronić roślinność w ogrodzie oraz dom jednorodzinny.
Powyższe zjawiska będą odnosiły się również analogicznie do drążenia wykopu pod budynek "A". W takim samym stopniu narażone są negatywnymi skutkami posesje bliższych i dalszych sąsiadów przy ul. [...], gdyż proces wydrążania wykopów stwarza potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania wystąpienia zakłóceń w poziomie wód podziemnych, co realnie zagrozi istnieniu naszych ogrodów.
Dostatecznym uzasadnieniem dla złożenia niniejszego wniosku jest pewność w przewidywaniu, że doprowadzenie do takiej sytuacji, gdy koniecznym będzie wykonanie odwrotnych w kolejności prac, czyli: rozebranie i usunięcie niedozwolonej "skarpy"; wydobycie z gruntu opisanych wyżej barier oporowych; zasypanie wykopu pod budynek celem przywrócenia omawianemu obszarowi gruntu 18ZP wyglądu pierwotnego, naturalnego/rodzimego - z pewnością należy oceniać jako trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; "Ppsa").
Dodatkowym argumentem jest możliwość wystąpienia w związku z opadami atmosferycznymi naniesień z takiej skarpy różnego rodzaju zanieczyszczeń i błota na teren działki skarżących.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że sama podnoszona przez skarżących okoliczność realizacji inwestycji nie daje podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższą okoliczność skarżący nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki o jakich stanowi art. 61 § 3 Ppsa - nie wskazali bowiem na żadne okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla samych skarżących. Zdaniem tegoż sądu ewentualne wyeliminowanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji rozpoczęcia inwestycji, może wprawdzie spowodować wyrządzenie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki jednakże nie dla skarżących, ale dla inwestora.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli T. P. i R. P., wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W szczególności stronie skarżącej wydaje się chybione dokonane przez sąd pierwszej instancji rozróżnienie skutków finansowych jakie wywołać mogłaby realizacja niewstrzymanej zaskarżonej decyzji – na takie, które mogłyby dotknąć inwestora i przyznanie im rangi skutków istotnych, oraz na skutki finansowe jakie mogłyby dotknąć skarżących i nie przyznanie im skutków istotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 61 § 3 Ppsa stanowi, że po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący żądając wstrzymania wykonania decyzji nie wywiązali się z obowiązku wykazania istnienia konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom z art. 61 § 3 Ppsa rozważył wskazane przez skarżących okoliczności, w sposób prawidłowy zakwalifikował, jako niespełniające przesłanek przewidzianych tym przepisem, skutkujących koniecznością wstrzymania wykonania decyzji.
W rozpoznawanej sprawie uznać należy, że WSA we Wrocławiu prawidłowo przyjął, że wniosek stron skarżących nie zawiera argumentów w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazali, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do nich w kontekście wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Twierdzenia skarżących podnoszone zarówno we wniosku jak i w zażaleniu, że udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji spowodują zniszczenie terenu ogrodu skarżących nie stanowią okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji.
Zauważyć należy, że kwestia zacienienia ogrodu oraz zmiany naturalnego spływu wód opadowych na teren nieruchomości skarżących jest jednym z zarzutów skargi, który będzie przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd wojewódzki na rozprawie.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że analizą objęte są argumenty podane przez stronę, stąd winne one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia "znacznej szkody", przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu.
Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnili dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy narazi ich na tego typu szkodę. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie strony skarżącego.
Zatem także ewentualne szkody wyrządzone wykonywanymi robotami budowanymi na terenie posesji skarżących, a w szczególności w obrębie ogrodu, będą musiały - jak słusznie wskazuje sąd pierwszej instancji - zostać przez inwestora wyrównane.
Odnośnie zaś argumentów, czy zaprojektowane budynki będą nieprawidłowo zlokalizowane na terenie działki z przekroczeniem obszaru, na którym dozwolona jest zabudowa, na obszar terenu nie przeznaczony pod zabudowę, a przeznaczony na place zabaw, terenowe urządzenia sportowe, łąki rekreacyjne, wody powierzchniowe, ogólnodostępną zieleń parkową z uzupełniającą funkcją cyt. "obowiązuje ciąg pieszy i pieszo-rowerowy jak na rysunku planu", wskazać należy, że są one już kwestiami merytorycznymi, które nie mogą podlegać ocenie przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Staną się one więc przedmiotem oceny przy dokonywaniu przez sąd kontroli podjętych w rozpatrywanej sprawie decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.