Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1175/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 97/14 odmówił P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zw. dalej Spółką, dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg D. M. Spółka Akcyjna w K., A. R.-G., W. R., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Z." Spółki z o.o. w K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.- Ł.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie ze skarg D. M. S.A. w K., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Z." Sp. z o.o. oraz W. R., A. R.-G. i M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł.".

W dniu 24 kwietnia 2014 r. P. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zgłosiła swój udział w postępowaniu. W uzasadnieniu wnioskująca Spółka podała, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała dotyczy również działki nr... obręb... N. H., której jest użytkownikiem wieczystym. Zdaniem Spółki, wskazanie w uchwale jej przeznaczenia powoduje, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego Spółki, co uzasadnia jej dopuszczenie do udziału w sprawie.

Dodatkowo, w piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r., pełnomocnik wnioskującej Spółki podniósł, że konieczność obrony jej praw wynika z woli utrzymania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla użytkowanej przez nią nieruchomości. Ponadto wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. II OZ 457/13, które jego zdaniem potwierdza trafność poglądu o zasadności dopuszczenia reprezentowanej przez niego Spółki do udziału w sprawie.

Sąd Wojewódzki, mając na względzie treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wskazał, że Spółka domagała się dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę wydaną w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła zatem w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przy tym aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Sąd wskazał, że z konstrukcji art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskującej Spółki jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Takiej podstawy nie stanowi także art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a. poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie Spółka nie mogła w takim postępowaniu brać udziału.

Sąd podkreślił, że choć wnioskująca Spółka - jak wynika z lakonicznego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie - zainteresowana jest utrzymaniem w mocy skarżonej uchwały, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym aktem organu administracji publicznej w sprawach z zakresie administracji publicznej, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast wprost sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka. Zaskarżonemu w całości postanowieniu Spółka zarzuciła obrazę art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 101 ust. 1 oraz art. 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na:

1. - przyjęciu z pominięciem art. 3 § 2 pkt 5, ze termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 k.p.a. i w związku z tym nie obejmuje on swym zakresem postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia Spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania;
2. - przyjęciu, że charakter postepowania przewidzianego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzi gminnym uniemożliwia skuteczne ubiegnie się przez Spółką o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestniczki postepowania w sprawie ze skargi innej osoby na uchwałę nr... Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r., pomimo, że Spółka jest uzytkowniczką wieczystą nieruchomości oraz własciielką znajdujących się na nich budynków położonych na obszarze objętym zaksarzoną uchwałą i rostzrygnięcie w ninjszej sprawie ma wpływ na jej interes prawny;
3. 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. odmawiającej dopuszczenia Spółki w charakterze uczestniczki postępowania w sprawie ze skargi innej osoby na zaskarżona uchwałę pomimo, że Spółka jest użytkowniczką wieczystą nieruchomości oraz właścicielką znajdujących się na nich budynków położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma bezsprzecznie wpływ na jej interes prawny; przez co powinna była mieć możliwość brania udziału jako uczestniczka postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji więc zastosowanie przez Sąd wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. pozbawiającej Spółkę prawa do sądu przewidzianego art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.

Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie Spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożono w oparciu o dyspozycję art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Stanowi on, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2).

Przywołany przepis nie zakreśla wprost terminu, w którym podmiot powołujący się na interes prawny i organizacja społeczna wskazująca, że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności mogą domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, jednakże ratio legis tego przepisu nakazuje przyjąć, że wniosek taki kierowany do Sądu Wojewódzkiego po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku jest niedopuszczalny. Rozprawa oraz wyrokowanie w niniejszej sprawie już się odbyło, a zatem wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim, który ma dotyczyć interesu prawnego jednostki występującej z wnioskiem, o którym mowa w art. 33 p.p.s.a. już zaistniał.

W świetle powyższego wniosek P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, złożony po zakończeniu postępowania przed Sądem Wojewódzkim, uznać zatem należy za niedopuszczalny. Jednocześnie wskazać należy, że wniosek ten merytorycznemu rozpoznaniu podlegać będzie dopiero na etapie postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.