Postanowienie NSA z 28 września 2017 r., II OZ 1175/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2558/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pkt 4-9

Sprawa

w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości postanawia: oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Zofia Flasińska przewodniczący

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którą nakazano Wójtowi Gminy Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. Wójt Gminy Z. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] września 2016 r. w całości oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. w pkt 4-9 decyzji, tj. nakazania Wójtowi Gminy Z. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym zlokalizowanym na działce nr [...] jedn. ewid. [...] Z. nad linią kolejową nr [...] W. Z.-K. G. O., który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska poprzez wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do właściwego stanu technicznego w terminie do 31 grudnia 2017 r., polegających na:

-wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu (pkt 4 decyzji),

-wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej wiaduktu (pkt 5 decyzji),

-wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu (pkt 6 decyzji),

-wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych (pkt 7 decyzji),

-wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej- dźwigarów głównych, poprzecznic, stężeń porzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych (pkt 8 decyzji),

-wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego (pkt 9 decyzji).

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Z. wskazał, że zakres usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości budowlanych wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi, zaś już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionuje, że to on powinien być adresatem tych decyzji. Podnosi, że wykonanie określonych prac może spowodować szkodę w majątku Gminy lub trudne do odwrócenia skutki, w przypadku orzeczenia przez WSA zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Nie ma gwarancji, że poniesione koszty naprawy zostałyby kiedykolwiek zwrócone przez podmiot, który w wyniku uchylenia decyzji i wydaniu nowej decyzji byłby zobowiązany do wykonania stosownych robót budowlanych określonych w decyzji oraz, że skarżący nie mógłby odzyskać użytych w tym celu materiałów. Ponadto musiałby dochodzić od zobowiązanego zwrotu poniesionych kosztów napraw, które wiążą się z dodatkowymi kosztami sądowymi i nie ma również gwarancji, że poniesione koszty zostałyby kiedykolwiek zwrócone. Wójt Gminy wskazuje, że w miejscu wiaduktu planowany jest przebieg kolei aglomeracyjnej, a więc przedmiotowy wiadukt przeznaczony jest do likwidacji. W przypadku wykonania przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji przed prawomocnych rozstrzygnięciem Sądu, a przed terminem wykonania prac, tj. 31 grudnia 2017 r. i następnie uchyleniem decyzji, sprawa administracyjna przed organem stałaby się bezprzedmiotowa, gdyż naprawy zostałyby już wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w pkt 4-9 decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nałożony decyzją obowiązek był wynikiem konieczności zabezpieczenia obiektu przed dalszą destrukcją, usunięciem uszkodzeń i stanu zagrożenia bezpieczeństwa, celem umożliwienia jego bezpiecznego użytkowania. Sąd uznał, że charakter i okoliczności sprawy powodują, że podnoszone argumenty dotyczące orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na Wójta Gminy, który nie powinien być adresatem zaskarżonej decyzji - nie mogą stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji i nie mają charakteru trudnych do odwrócenia skutków oraz nie wiążą się z niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie znacznej szkody. Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie nie został należycie uzasadniony przez pryzmat przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem Wójt Gminy nie przedstawił orientacyjnego kosztorysu wykonania obowiązku, szczegółowej sytuacji finansowej Gminy, które to informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie realizacja nakazu wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody w majątku strony. Hipotetyczna możliwość dochodzenia zwrotu poniesionych nakładów, tym bardziej bez wskazania ich wysokości nie mogą być wzięte pod uwagę przy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Argumentacja, iż w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji, stronie trudno będzie odzyskać poniesione koszty od pomiotu właściwego nie jest wystarczająca do uznania, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody, bądź trudnych do odwrócenia skutków.

Wójt Gminy Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie oraz wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie wykazał, aby wykonanie obowiązków objętych zaskarżoną decyzją wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że określone naprawy w decyzji wiążą się ze znacznymi nakładami finansowymi, które obejmują między innymi przygotowanie projektu, kosztorysu nakazanych prac budowlanych, kosztów robocizny oraz materiałów potrzebnych do wykonania. Opierając się na doświadczeniu życiowym skarżący wysnuł wniosek, że grożąca szkoda jest znaczna, dołączając wykonaną ekspertyzę z 2011 r. opiewającą na kwotę 950 000 zł netto. Skarżący wskazuje, że od tego czasu nastąpił wzrost cen i zmiany zakresu prac mogły się co najmniej podwoić. Przewidywalna kwota naprawy może wynosić ok. 2 mln złotych brutto. Skarżący wskazuje, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada na niego obowiązku udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania decyzji, zatem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. oczekując udowodnienia przez skarżącego przesłanek do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wykonanie tej decyzji przed prawomocnym rozstrzygnięciem sądu stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody o charakterze majątkowym. W kwestii niebezpieczeństwa spowodowania nieodwracalnych skutków wskazuje, że wykonanie projektów, kosztorysów, użycie materiałów i pracy ludzkiej nie da się w żadnej sposób odzyskać i powrócić do stanu sprzed wydania decyzji i jej wykonania. Dodatkowo podnosi, że w miejscu gdzie znajduje się wiadukt planowana jest kolej aglomeracyjna, a wiadukt przeznaczony jest do likwidacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie jest nieuzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwany dalej p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zdaniem Sądu argumenty przedstawione we wniosku nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zagadnienie podnoszone w zażaleniu - związane z właściwym oznaczeniem adresata decyzji wykraczają poza zakres rozpoznania sądu przy wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, zostaną natomiast wzięte pod uwagę dopiero na etapie merytorycznej oceny skargi.

Twierdzenie skarżącego o konieczności sfinansowania zakresu prac budowlanych oraz braku gwarancji co do zwrotu poniesionych kosztów, nie uzasadniają wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji we wnioskowanym zakresie. Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że konieczność wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy nie mogła stanowić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek poniesionych nakładów finansowych grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa pokrycia wydatków związanych z wykonaniem określonych decyzją obowiązków. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie operuje konkretnymi kwotami na wykonanie zakresu prac, poza stwierdzeniem o ich znacznej wysokości, które należałoby zbadać w kontekście sytuacji finansowej skarżącego. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że strona skarżąca nie przedstawiła informacji, które pozwoliłyby ocenić, czy istotnie realizacja nakazu wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody w majątku strony. Skoro w treści wniosku nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Okoliczność, że wykonanie zakresu prac w oparciu o ekspertyzę z 2011 r. opiewać będzie na kwotę ok. 950 000 zł netto (lub 2 mln. zł) została podniesiona dopiero w zażaleniu. Zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut dokonania błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., skoro skarżący na etapie składania wniosku w żadnej sposób nie wykazał z jakimi konkretnie kosztami wiążą się nakazane prace budowlane, a zatem Sąd nie mógł odnieść się do tej argumentacji. Ponadto istotnym jest, że skarżący bezzasadnie wskazuje, że zakres prac objętych wnioskiem opiewa na kwotę 950 000 zł netto, albowiem kwota ta została oszacowana o całość prac budowlanych objętych decyzją, zaś sam skarżący nie wykazał w żadnej sposób, jaka część tej kwoty składa się na zakres prac objętych wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.

Trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że w sytuacji w której inny podmiot będzie zobowiązany do wykonania nakazanych prac budowlanych, to wówczas poniesione koszty będą mogły być dochodzone w drodze roszczeń cywilnych. Nie mogło umknąć uwadze Sądu, że skarżący wykonał już pewien zakres robót budowlanych, by organ I instancji dopuścił ruch pieszych po wiadukcie (o co wnioskował sam skarżący), zatem posiada on rezerwy finansowe na wykonywanie nieplanowanych w budżecie robót, a więc wykonanie częściowych prac z pkt 4-9 decyzji nie spowoduje znacznej szkody w majątku skarżącego.

Nieuzasadnione jest twierdzenie co do przeznaczenia wiaduktu do likwidacji w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazać należy na brak bezpośredniego związku pomiędzy nakazem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wiaduktu, a zdarzeniem przyszłym-planowaną budowlą kolei aglomeracyjnej. Tym samym nie można uznać tych twierdzeń za uzasadnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w części.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie, jako pozbawione uzasadnionych podstaw