Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 264/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. D. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z [...] listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...]obręb [...] N. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że wybudowanie budynku opisanego w pozwoleniu na budowę wywrze trudno odwracalne skutki naruszające prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej. Z uwagi na naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, istnieje zagrożenie dalszego prowadzenia prac przez inwestora w oparciu o decyzje obarczone wadami prawnymi.
We wniosku wskazano, że wykonanie przedmiotowego obiektu i zagospodarowanie terenu wedle dokumentacji zatwierdzonej zaskarżoną decyzją uczyni pozostałą część działki skarżącej niedostępną w razie pożaru lub innego kataklizmu. Wybudowanie przez inwestorów budynku w granicy skazuje skarżącą na konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu własnej działki nieprawidłowo zlokalizowanego budynku sąsiadów. W ocenie skarżącej zachodzi realna możliwość spowodowania nieodwracalnych skutków oraz wyrządzenia znacznej szkody.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że argumentacja przedmiotowego wniosku nie może odnieść zamierzonego skutku. Sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może bowiem stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Nawet w przypadku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji.
Sąd podniósł ponadto, że nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. Również zarzut związany z brakiem dostępu do pozostałej części działki skarżącej zostanie poddany ocenie podczas merytorycznego rozpoznania.
Zażaleniem A. D. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że uzasadnienie przedmiotowego wniosku zawierało odniesienie się do konkretnych i występujących w sprawie okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawczyni. Tymczasem Sąd przyjął błędnie zawężające znaczenie pojęcia, bo za skutki trudne do odwrócenia uznał wyłącznie takie skutki, które nie mogą zostać cofnięte. Pominął przy tym, że art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówi o trudnych do odwrócenia skutkach a nie o skutkach nieodwracalnych. Podkreślono przy tym, że proces prowadzący do nakazu rozbiórki inwestycji zrealizowanej niezgodnie z prawem jest niezwykle żmudny, kosztowny i bardzo długi, co wynika z faktu, że strona, do której ten nakaz jest skierowany, korzysta ze wszystkich środków prawnych przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i egzekucyjnego w administracji, by nie dopuścić do wykonania ciążącego na niej obowiązku.
Powyższe jest, zdaniem skarżącej, najlepszym dowodem na to, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie ww. decyzji rodzi również, zdaniem skarżącej, niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody przez obniżenie wartości jej nieruchomości o ok. 30% oraz uniemożliwienie zrealizowania przez skarżącą na własnej działce zamierzonych planów inwestycyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć szkodę zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Z kolei trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek strony nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wykazała, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do niej w kontekście wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przywołane przez skarżącą argumenty nie pozwalały wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak prawomocnego orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będą dotyczyły w głównej mierze jego interesów, bowiem to on przygotowując proces budowlany ponosi z reguły znaczne koszty jego realizacji. Tym samym to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac budowlanych, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którą Sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora.
Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Słusznie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu, sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze, ani też nie ocenia legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.