Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku M. D. (dalej jako Skarżąca) o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) jest uprawdopodobnienie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uwzględnił wniosek o wstrzymanie bowiem uznał, że realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynika z zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu oraz okoliczności wskazanych przez skarżącą.
Sąd podkreślił, iż udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji skutkującej wydaleniem cudzoziemca stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. Wyjazd cudzoziemca wraz z małoletnimi dziećmi z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawił by go możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo braku wykazania przez stronę skarżącą realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania oraz pomimo braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że wstrzymanie wykonania przez sąd w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. jest dopuszczalne gdy strona wykaże możliwość wyrządzenia jej poprzez wykonanie decyzji znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Strona ma obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia swojego wniosku o wstrzymanie wykonania poprzez wskazanie okoliczności świadczących o możliwości zaistnienia przesłanek wstrzymania. Wnioskodawca powinien swoje twierdzenia co do okoliczności mających wskazywać na istnienie przesłanek wstrzymania poprzeć określonymi materiałami (dokumentami źródłowymi). Zdaniem organu, Skarżąca uzasadniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie decyzji zobowiązującej ją wraz z dziećmi do powrotu nie wykazała realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Za takie przesłanki nie można uznać twierdzenia skarżącej o ryzyku wyrządzenia jej i małoletnim dzieciom znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o naruszeniu jej interesu poprzez pozbawienie jej uczestnictwa w niniejszym postępowaniu sądowym czy też wskazanie, że po deportacji na skutek wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu będzie przebywała w kraju pochodzenia i nie będzie miała możliwości powrócić do Polski i dochodzić ochrony jej praw. Sąd uznał jednak powyższą argumentację za wystarczającą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd niezasadnie uznał, że w sprawie istnieją okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Z treści skargi Cudzoziemki i wniosku o wstrzymanie nie wynika bowiem, że Cudzoziemka chciałaby osobiście uczestniczyć w postępowaniu sądowym i aby wskazywała na konieczność skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że niezwykle rzadko konieczny jest osobisty udział strony w postępowaniu poprzez stawienie się w sądzie.
Organ wskazał, że stosowanie ochrony tymczasowej w sprawach skarg na rozstrzygnięcia zobowiązujące do opuszczenia kraju przez cudzoziemca nie może być automatyczne. W tym przypadku także należy wskazać w uzasadnieniu okoliczności konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione.
Takie automatyczne stosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. mogłoby prowadzić do wniosku, że w każdej sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu zasadne byłoby wstrzymanie wykonania decyzji, co stoi w sprzeczności z treścią ww. regulacji i przeciwko takiemu interpretowaniu ww. przepisu zdecydowanie opowiedział się NSA. Gdyby ustawodawca życzył sobie, aby prawo do osobistego uczestnictwa strony w postępowaniu sądowym stanowiło odrębną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, uwzględniłby ją w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Organ podnosi, że w obecnym stanie prawnym konieczne było wykazanie istnienia powiązania między okolicznością, na którą powołał się WSA w Warszawie (osobiste uczestnictwo Cudzoziemki w postępowaniu i jego prawo do sądu) a wskazanymi w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłankami. Sąd nie wykazał, że brak ewentualnego osobistego uczestnictwa Cudzoziemki w postępowaniu sądowoadministracyjnym i idący za tym brak możliwości skorzystania z prawa do sądu, który ma być następstwem wykonania decyzji zobowiązaniowej, spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Cudzoziemki, a tym bardziej nie wyjaśnił jaką konkretnie szkodę poniosłaby ona i czy szkoda ta miałaby znaczny rozmiar, bądź jakie trudne do odwrócenia skutki by to spowodowało.
Sąd nie dokonał oceny czy w zaskarżonej sprawie istnieje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem organu, Sąd uznał z góry, że niebezpieczeństwo takie istnieje, chociaż żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za przyjęciem takiego stanowiska nie wykazał. Nie wyjaśnił na czym polegała realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Organ podniósł, że także w przypadku decyzji o zobowiązaniu do powrotu konieczne jest spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 P.p.s.a., a Skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu wskazującego na konieczność wstrzymania.
Organ stwierdził, że nie neguje, iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu Skarżącej i jej dzieci do powrotu może skutkować powstaniem z mocy prawa obowiązku opuszczenia Polski, co w określonych warunkach może wiązać się z powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jednakże w przedmiotowej sprawie powyższe nie zostało w żaden sposób dowiedzione ani nawet uprawdopodobnione. Wyjazd Cudzoziemki poza granice Polski nie pozbawi jej możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem złożyła ona wniosek o przyznanie prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego. Zatem istnieje możliwość uczestniczenia przez nią w tym postępowaniu za pośrednictwem wyznaczonego przez sąd przedstawiciela lub też ewentualnie innego profesjonalnego pełnomocnika.
W konsekwencji wyjazdu nie powstanie znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki dla Cudzoziemki.
Organ stwierdził, że Cudzoziemka wskazuje, że w przypadku uchylenia decyzji nie będzie miała możliwości powrotu do Polski i dochodzenia swoich praw, a nie, że chciałaby uczestniczyć w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie wyjaśnia także czemu ewentualny powrót byłby w jej przypadku niemożliwy.
Organ wskazał też na możliwość złagodzenia zakazu ponownego wjazdu do Polski na mocy art. 320 ustawy o cudzoziemcach. Na wniosek Cudzoziemki organ w drodze decyzji może cofnąć zakaz po wykazaniu, że spełniła ona obowiązki wynikające z decyzji o zobowiązaniu do powrotu, lub jej ponowny wjazd na terytorium RP lub innych państw Schengen ma nastąpić ze względu na uzasadnione okoliczności, zwłaszcza ze względów humanitarnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o istnieniu tych niebezpieczeństw. Stawiane twierdzenia należy uzasadnić stosownymi okolicznościami. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, Skarżąca uzasadniając wniosek o wstrzymanie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków upatruje w tym, że Skarżąca będąc zobowiązana do wyjazdu z Polski do Rosji (Czeczenia) nie będzie mogła w pełni realizować swojego prawa do sądu bowiem nie będzie możliwy jej osobisty udział w toczącym się postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji uzyskała prawo pomocy poprzez zwolnienie z kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego, którego wyznaczy Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie - postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/17. W piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. OIRP w Warszawie wyznaczyła dla Skarżącej radcę prawnego w osobie M. G., wskazując, że wyznaczenie go w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu Skarżącej będzie zagwarantowane albowiem w niniejszej sprawie będzie reprezentował ją profesjonalny pełnomocnik, który w razie konieczności będzie mógł zwrócić się do niej przebywającej poza Polską o złożenie wyjaśnień w konkretnej sprawie np. na piśmie lub w inny sposób przedstawiający jego stanowisko. Pełnomocnik ma ponadto dołożyć wszelkiej staranności by prawa Skarżącej do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone.
Mając na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów) a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji należy uznać, że osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli uczestniczy on w rozprawie to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy. Jeśli taka potrzeba zachodzi jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy.
W związku z tym udział osobisty skarżącej nie jest konieczny i występuje na zasadzie wyjątku. Podkreślić należy, że stronie wyznaczono pełnomocnika z urzędu w związku z czym jej prawo do udziału w postępowaniu za jego pośrednictwem zostało zagwarantowane. Konieczność opuszczenia Polski przez Skarżącą wobec wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie będzie zatem skutkowała w tym konkretnym przypadku znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami.
Zaznaczyć należy, że Skarżąca, jak wynika z pisma Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 4 września 2017 r. (k.
78) aktualnie przebywa we Francji po nielegalnym opuszczeniu terytorium Polski. Władze imigracyjne Francji w dniu 26 lipca 2017 r. zwróciły się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o przejęcie odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku Skarżącej o nadanie statusu uchodźcy. Zgodę wyrażono w dniu 1 sierpnia 2017 r. Do dnia sporządzenia pisma Skarżąca nie została przekazana stronie polskiej.
Z powyższego wynika, że Skarżąca nie czekała na rozpoznanie jej skargi na decyzję o zobowiązaniu do powrotu i sama wyjeżdżając nielegalnie do Francji, mimo wcześniejszych zapewnień o chęci obrony swych praw w toczącym się postępowaniu, opuściła Polskę rezygnując tym samym z ochrony tymczasowej.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji prawo do sądu Skarżącej w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało zagwarantowane poprzez wyznaczenie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu umocowanego do reprezentowania jej we wszelkich postępowaniach związanych z legalizacją jej pobytu na terenie Polski. Z tego powodu wskutek wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji opuszczenia Polski przed wydaniem wyroku nie wystąpi ani znaczna szkoda ani trudne do odwrócenia skutki. Brak przedstawienia sytuacji materialnej Skarżącej w razie powrotu do kraju pochodzenia uniemożliwił odniesienie jej do przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zauważyć należy, że Skarżąca nie wskazała żadnych innych okoliczności przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa strony do sądu gdy w rzeczywistości Skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika z urzędu będzie w pełni realizowała to prawo nawet po opuszczeniu Polski. Sąd I instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Skarżąca nie uprawdopodobniła w złożonym przy skardze wniosku o wstrzymanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki, a tym samym, że zachodziła konieczność udzielenia ochrony tymczasowej. Fakt, że opuściła nielegalnie Polskę przed prawomocnym rozpatrzeniem jej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji świadczyć może, że w istocie nie zależało jej na uzyskaniu ochrony tymczasowej i udziale osobistym w postępowaniu sądowym wywołanym skargą.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 188 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.