Uzasadnienie
W. G. (dalej jako skarżący) w dniu 23 grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji: "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Stacja G. B.-istniejący słup Nr [...] linii 110kV nr [...] relacji P.-S. wraz z przewodem O. i stacji 110/15kV G. M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą". W skardze tej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji motywując to możliwością wyrządzenia mu znacznej szkody w postaci posadowienia na należącej do niego nieruchomości dwutorowej linii 110kV, kiedy ta decyzja zostanie wykonana. Utraci również możliwość użytkowania jej, jako gospodarstwa rolnego, co pozbawi go dochodu umożliwiającego mu przeżycie.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 220/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przywołując przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej P.p.s.a.) Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie poza wskazaniem przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. powinien w uzasadnieniu wskazywać konkretne zdarzenia (okoliczności) świadczące o istnieniu zagrożeń wymienionych w tym przepisie, co dopiero uzasadniać może wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacją należy wykazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, przedmiotowy wniosek warunku tego wniosek nie spełnił.
Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem z zaskarżonego aktu nie wynika w sposób oczywisty szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja ma charakter ustaleniowy. Ustala bowiem warunki lokalizacji linii elektroenergetycznej, nie upoważnia natomiast do rozpoczęcia inwestycji. Rozpoczęcie prac budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zatem odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na mylnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z zaskarżonego aktu wynika, w sposób oczywisty, iż wywołuje trudne do odwrócenia skutki i możliwość wystąpienia po stronie skarżącego szkody. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Sądu wykazał we wniosku o wstrzymanie istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jako decyzja natychmiast wykonalna, a nie tylko jak to stwierdził Sąd ustalająca, stanowiła i nadal stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę do wydania między innymi decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego. Tym samym w sposób pośredni powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącego, powodując istotną i trwałą zmianę jego rzeczywistości. Niewątpliwie powrót do stanu poprzedniego może w okolicznościach sprawy w ogóle nie nastąpić lub nastąpić po długim lub stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślono, że w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 skarżący nie ma możliwości zagospodarowania swojej działki zgodnie z jej przeznaczeniem, jako działki rolno siedliskowej, tym samym traci dochód umożliwiający mu przeżycie. W związku z faktem wydania zaskarżonej decyzji plany skarżącego dotyczące budowy szklarni upadły, gdyż nie mógł już uzyskać stosownych zezwoleń.
Zdaniem skarżącego, rozpoznanie wniosku o wstrzymanie nakłada na Sąd obowiązek szczególnego, wnikliwego i starannego jego rozpoznania, uwzględniającego skutki, jakie decyzja wywołuje w obrocie prawnym i w sytuacji wnioskującego tak w wymiarze bezpośrednim jak i pośrednim. Sąd obowiązkowi temu nie sprostał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku powinien przywołać okoliczności, które doprowadzą Sąd do stwierdzenia, że w wyniku wykonania zaskarżonego aktu w sytuacji wnioskodawcy może wystąpić znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W pojęciu "znacznej szkody" chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki faktyczne i prawne wykonanego aktu, których wystąpienie spowoduje istotne zmiany w sytuacji wnioskującego lub innych podmiotów i które nie będą mogły być odwrócone lub odwrócenie ich możliwe będzie jedynie przy użyciu stosunkowo dużych sił i środków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [....] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji: "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Stacja G. B.-istniejący słup Nr [...] linii 110kV nr [...] relacji P.-S. wraz z przewodem O. i stacji 110/15kV G. M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą", ma charakter jedynie ustalający (ustala warunki lokalizacji linii elektroenergetycznej), nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Będzie to dopiero możliwe po uzyskaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym pozwolenia na budowę.
NSA podziela powyższy pogląd. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego czy też decyzja o warunkach zabudowy wydawane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz.778 j.t.) są decyzjami jedynie określającymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych jakie należy spełnić przygotowując się do realizacji określonej inwestycji. Decyzja ta poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które to jest podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych.
Podobnie należy potraktować decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2010. Ten szczególny rodzaj decyzji został wprowadzony przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133, dalej jako ustawa o Euro 2012). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy określa ona warunki realizacji: przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju, o którym mowa w ust. 1; innych przedsięwzięć niezbędnych do przeprowadzenia turnieju, o którym mowa w ust. 1 - zwanych dalej "przedsięwzięciami Euro 2012".
Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 3 ustawy o Euro 2012). Jednak w art. 25 ustawy o Euro 2012 wskazano, że w sprawach uregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział 4 ustawy) nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa o Euro 2012 zawiera odmienne w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowania i w tym zakresie ma ona charakter lex specialis.
Na potrzeby realizacji inwestycji związanych z turniejem Euro 2012 ustawodawca stworzył odrębną procedurę. W jej ramach wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 r., która zawiera elementy wskazane w art. 24 ust. 1 ustawy o Euro 2012, w szczególności:
- 1) linie rozgraniczające teren;
- 2) warunki techniczne realizacji przedsięwzięcia Euro 2012;
- 3) warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;
- 4) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
- 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 24a ust. 1;
- 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;
- 7) określenie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
Zgodnie z art. 24a ust. 6 ustawy o Euro 2012 do dnia uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości, o których mowa w ust. 3, mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub osoby, które posiadały inne tytuły prawne do nieruchomości (ust. 6). Z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 spółka celowa lub inny właściwy podmiot uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3, na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ust. 7).
W myśl art. 34 ustawy o Euro 2012 decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Takich skutków nie wywołuje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzja o warunkach zabudowy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wbrew temu co podnosi skarżący we wniosku o wstrzymanie tj. że wykonanie decyzji pozbawi go dochodu i środków utrzymania stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 24a ust. 6 ustawy o Euro 2012 do czasu wydania pozwolenia na budowę jego nieruchomość może być użytkowana nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub osoby, które posiadały inne tytuły prawne do tej nieruchomości. Zatem niezasadne jest twierdzenie, że nie może on czerpać dochodu z użytkowania nieruchomości przeznaczonej pod realizację przedmiotowej inwestycji na obecnym etapie sprawy. Do czasu wydania pozwolenia na budowę nie ponosi więc szkody w majątku i nie został pozbawiony dochodu koniecznego dla własnego utrzymania, mimo że przedmiotowa decyzja obowiązuje i może być wykonana. Nie ma przełożenia między wykonaniem tej decyzji a utratą dochodu i środków utrzymania skoro decyzja o pozwoleniu na budowę jeszcze nie została wydana.
Sprawa decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 jest niejako etapem wstępnym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadzi do skutków podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie.
Jak wynika z akt sprawy w związku ze złożeniem przez Wspólnotę Mieszkaniową "O." w G. wniosku o stwierdzenie nieważności m.in. zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 13 listopada 2015 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wobec tego Sąd I instancji na mocy art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zawiesił postępowanie ze skargi w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - postanowienie WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2016 r. Tym samym proces uzyskania pozwolenia na budowę został odłożony w czasie.
Nie sposób stwierdzić obecnie kiedy zostanie wydane pozwolenia na budowę w oparciu o niniejszą decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 ale nastąpi to zapewne po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej perspektywie czasowej aktualnie podnoszone zagrożenie pozbawieniem skarżącego dochodu z działki objętej zaskarżoną decyzją jest nierealne.
NSA stwierdza, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie powoduje znacznej szkody dla skarżącego ani też trudnych do odwrócenia skutków. Może on do czasu wydania pozwolenia na budowę korzystać z nieruchomości objętej tą decyzją.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o wywoływaniu przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków, które miałyby prowadzić do istotnej zmiany rzeczywistości, to wskazać należy, że skarżący nie podał konkretnych okoliczności, które prowadziłyby do tego typu wniosków. Jak już wyjaśniono wyżej wydanie i wykonanie zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do rozpoczęcia prac budowlanych bo potrzebna jest w tym celu pozwolenie na budowę. Póki co decyzja ta nie może zostać wydana bo konieczna do jej wydania decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 jest poddawana kontroli w trybie nieważnościowym.
Skarżący nie wykazał też stosownymi dokumentami, że w związku z wydaniem i wykonaniem zaskarżonej decyzji nie może obecnie realizować swoich planów inwestycyjnych (zerwanie negocjacji przez potencjalnych inwestorów budowy szklarni). Są to tylko oświadczenia skarżącego, które nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Nie przedstawiono żadnych wyliczeń kosztów, jakie skarżący poniósł w związku z przygotowywaniem wspomnianej inwestycji. Skoro podmiot uprawniony z zaskarżonej decyzji ubiegł skarżącego w uzyskaniu stosownych zezwoleń, to nie można twierdzić, że skarżący poniósł z tego tytułu szkodę.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywoła skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja w istocie nie doprowadzi do rozpoczęcia prac budowlanych bowiem nie stanowi pozwolenia na budowę a jedynie element niezbędny do otrzymania tego pozwolenia. Nie zmienia tego szczególny charakter tej decyzji, nadany jej mocą ustawy o Euro 2012. Stwierdzić zatem należało, że nie został naruszony art. 61 § 3 P.p.s.a. W sytuacji braku wykazania przez skarżącego okoliczności wskazujących na możliwość powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji należało uznać, że wniosek o wstrzymanie wykonania okazał się niezasadny a zatem należało go oddalić.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.