Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/16 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że K. W. wniósł skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. O. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. i kolejnych pismach skarżący wnosił o wstrzymanie M. K. budowy budynku gospodarczego, co Sąd uznał za wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
Odmawiając wstrzymania wykonania ww. decyzji Sąd wyjaśnił, że przedmiotem wstrzymania wykonania na gruncie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) mogą być tylko akty wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy kwestii proceduralnych - umorzenia postępowania odwoławczego, zaś decyzja organu I instancji odnosi się do kwestii materialnoprawnych - pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu decyzja Starosty [...] nie mieści się zatem w granicach tej samej sprawy co będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewody Mazowieckiego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. W. W uzasadnieniu skarżący obszernie opisał nieprawidłowości, jakich według niego dopuścił się inwestor wraz z geodetą przy wykonywaniu pomiarów geodezyjnych w granicy działki inwestora nr ewid. [...] z należącą do skarżącego działką nr ewid. [...]. W konkluzji wniósł o wyjaśnienie sfałszowania dokonanego na mapach w kwestii szerokości działek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Konstrukcja powyższego przepisu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował liczne wnioski skarżącego o wstrzymanie M. K. budowy budynku gospodarczego jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Rozpoznając ten wniosek należało zatem ustalić, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżący domaga się, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Mazowieckiego umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na budowę. Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną umorzenia postępowania był brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, tj. K. W. Kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zasadniczym celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej materii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, jaką okazał się brak przymiotu strony K. W. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] nie zasługiwał na uwzględnienie, toteż zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej więc na obecnym etapie postępowania argumentacja skarżącego odnosząca się do kwestii ewentualnych nieprawidłowości przy przeprowadzaniu prac geodezyjnych w granicy działek nie mogła skutkować odmienną oceną postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...].
Na koniec, mając na uwadze argumentację skarżącego, na jakiej oparł swój wniosek, wyjaśnić warto, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania tej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.