Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1592/16 (obecnie: II SA/Kr 1591/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [...] zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej w sytuacji rozpoczęcia realizacji inwestycji. Uzasadniając wniosek podano, że rozpoczęcie prac budowlanych na podstawie wadliwej decyzji będzie prowadzić do zmniejszenia wartości także części wspólnych nieruchomości skarżącej, jak również spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci wybudowania całości lub części budynku na podstawie decyzji.
W ocenie Sądu wniosek nie mógł zostać uwzględniony ze względu na jego ogólnikowość. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Użyte w tym przepisie pojęcia nieostre, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej.
Sąd podkreślił nadto, że o przesłance jaką jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody można mówić wówczas, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy każdej inwestycji, również realizowanej na podstawie projektu zamiennego, zatwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być narażeni na pewne niedogodności, związane tak z budową, jak i późniejszym funkcjonowaniem obiektu budowlanego. Jednak aby przyjąć, że niedogodności te mogą wiązać się ze szkodami materialnymi albo będą przekraczać zwykłe skutki realizacji inwestycji, której projekt zatwierdzono, nie wystarczają same ogólnikowe twierdzenia skarżącej.
Nawet wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wskazując na szereg naruszeń przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów materialnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Powstanie szkód w budynku skarżącej, czy też ziszczenie się zagrożenia pożarowego oraz ingerencję w sposób korzystania z nieruchomości należy uznać, w ocenie skarżącej, za skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Odpowiedź na zażalenie wniosło [...] G. S., M. S. sp. j. w K., wnosząc o jego oddalenie oraz zasądzenie na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania. W ocenie inwestora, skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia jej jakiejkolwiek szkody w przypadku nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony w sposób, który pozwalałby na jego uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie zawierał on bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki. Mając na uwadze argumenty powołane przez skarżącą w zażaleniu związane z nieprawidłowościami w procesie budowlanym podkreślić należy, że są to okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny.
W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie – jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił oraz środków.
Argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie pozwala uznać, że skarżąca wykazała istnienie ustawowych przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (czy też decyzji zmieniającej to pozwolenie) prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem to inwestor decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Zarówno przystąpienie przez inwestora do wykonywania decyzji objętej pozwoleniem na budowę, jak i niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane na podstawie tej decyzji, o ile nie wykraczają ponad przeciętną miarę, nie mogą być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo podniósł tę okoliczność w zaskarżonym postanowieniu.
Należy ponadto wskazać, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział dodatkowy wymóg ograniczający możliwość wstrzymania wykonalności decyzji. Mianowicie przepis art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Ze względu na powyższy przepis, możliwość wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, co należało dodatkowo uwzględnić przy rozpoznawaniu zażalenia.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Bezpodstawność wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zawartego w odpowiedzi na zażalenie wynika z tego, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji, a zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.