Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 389/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił J. K. i W. K. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 15 marca 2017r., nr... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że J. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 15 marca 2017r., nr... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie ozn. nr ewid. dz... obręb..., przy ul. S... w R. W treści skargi skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 4 lipca 2017r. skarżący podnieśli, że ustalone decyzją warunki zabudowy dla inwestycji wywołują powstanie dla nich znacznej szkody i utrzymanie jej w mocy spowoduje trudne do odwrócenie skutki prawne, których realne zagrożenia można stwierdzić, a których rozmiar szkody w przyszłości może nabrać znacznie większych rozmiarów niż dotychczas oszacowano. Zdaniem skarżących realizacja przez inwestora zamierzonej inwestycji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Taka sytuacja zaś wymagać będzie wszczęcia w przyszłości odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Równocześnie skarżący podkreślili, iż wybudowanie wspomnianej inwestycji i wykorzystanie jej na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej narazi mieszkańców ulicy, przy której zostanie ona zlokalizowana, na uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem. Wobec tego - w ocenie J. K. i W. K. - realizacja tego rodzaju inwestycji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również stoi w sprzeczności z interesami wielu mieszkańców okolicy.
Skarżący wyjaśnili ponadto, że wobec wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej nieruchomości rozbudowa i podwyższenie dotychczas istniejących budynków, uniemożliwi im całkowicie uzyskanie innych decyzji w przedmiocie podziału działki własnej i wybudowania na niej odrębnych budynków, z uwagi na brak dostatecznego dostępu do światła dziennego i zacienienia działki ograniczającego możność przebywania na stałe w nim ludzi, oraz z uwagi na wymagania wynikające z prawa budowlanego co do odległości pomiędzy budynkami a granicami działek.
Jednocześnie skarżący podnieśli, iż zamierzenie w przedmiocie sprzedaży należącej do nich nieruchomości w bliskiej przyszłości wiąże się ze znaczną stratą finansową. W tym zakresie wyjaśnili, że utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji oraz jej nadbudowa i rozbudowa, wpłynie na spadek walorów nieruchomości skarżących. Utraci ona bowiem wszelkie dogodności w postaci spokojnej okolicy, tym bardziej, iż inwestorzy przewidują budowę garaży dla celów działalności gospodarczej, co jednoznacznie stanowi o zakłóceniach w spokojnym mieszkaniu oraz będzie się wiązało z ciągłym ruchem, hałasem, uciążliwym zapachem, a także brakiem dostatecznego nasłonecznienia, z uwagi na powstanie nowych znacznych rozmiarów budynków na działce sąsiedniej. Sprzedaż nieruchomości należącej do skarżących może się wiązać z koniecznością znacznego obniżenia wartości ceny sprzedaży nawet o 50.000,00 zł - 60.000,00 zł. Powyższa sytuacja zagraża zaś skarżącym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody.
W ocenie J. K. i W. K. wydanie i utrzymanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy w kształcie takim jak we wniosku inwestora przyniesie nieodwracalne skutki, które ujawnią się, gdy skarżący bądź ich następcy prawni będą chcieli uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla swojej nieruchomości.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wskazali, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą obie przesłanki wyrażone w dyspozycji art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji będąca przedmiotem wniosku o wstrzymanie w niniejszej sprawie, należy do aktów niepodlegających wykonaniu i niewymagających wykonania. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.), decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych, nie może stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych i nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Uprawnia jedynie inwestora do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero ostateczna decyzja wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest podstawą dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji.
Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wskazanie, czy inwestycja danego rodzaju może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących i nie prowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowiących przesłanki wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. K. i W. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch ww. przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Tak więc argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji/postanowienia, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 15 marca 2017r., nr... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie ozn. nr ewid. dz.... obręb..., przy ul. S.... w R., nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jedynym skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja o warunkach zabudowy ustala jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.
- - ---------------------- 4