Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 724/16 oddalił wniosek N. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie budowy na działce nr [...] w obrębie L., gm. W., wymienionych w tym postanowieniu obiektów budowlanych. W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie. Zdaniem skarżącego odmowa zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje kontynuowanie postępowania i wydanie nakazów rozbiórki.
Sąd wyjaśnił, że postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania ma charakter stricte procesowy, nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków, czyli nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze jej praw czy obowiązków. Wobec tego instytucja wstrzymania wykonania nie może znaleźć do niego zastosowania. Dodał, że wniosek o wstrzymanie wykonania takiego aktu jest wręcz nielogiczny, bowiem wstrzymanie wykonania postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania nie spowoduje skutku w postaci zawieszenia.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3, art. 141 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu podniósł m.in., że wskazał i uzasadnił obie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jego zdaniem postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wywołuje zmiany w rzeczywistości oraz może nakładać na stronę nowe obowiązki, gdyż postępowanie w sprawie budowy budynków na działce w L. trwa nadal i może zakończyć się dla strony niekorzystnym rozstrzygnięciem. Poniósł, że jeśli postępowanie w przedmiocie legalności budynków zakończy się w najbliższym czasie, to skarżący nie będzie mógł ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na obecne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli natomiast postępowanie zakończy się po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uwzględniającego obecne planowane przeznaczenie działki w studium), to legalizacja budynków posadowionych na jego działce będzie możliwa. Wskazał zatem, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia może spowodować nieodwracalne skutki lub powstanie znacznej szkody w postaci braku możliwości legalizacji obiektów budowanych lub koniecznością ich rozbiórki oraz kosztami z tym związanymi. Okoliczności tych Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę.
Zdaniem skarżącego ustawa nie wyłącza możliwości wstrzymania wykonania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, co polegać by miało w istocie na wstrzymaniu się przez organ administracji z podejmowaniem jakichkolwiek czynności w sprawie do czasu rozpoznania skargi. Skutki pozostają zatem podobne do skutków samego zawieszenia postępowania. Skarżący przyznał, że przyjęcie tej koncepcji może budzić wątpliwości z uwagi na potencjalny brak możliwości egzekucji tego typu postanowienia. Wskazał jednak, że wstrzymanie jego wykonania będzie polegało na tym, że postanowienie nie będzie wywoływało skutków prawnych, zaś ogół praw i obowiązków mogących zostać wstrzymane przez Sąd to kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji obiektów budowlanych na działce skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Konstrukcja powyższego przepisu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu.
Zasadą jest - na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 564/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do grupy tych orzeczeń zakwalifikować również należy postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jako nienadające się do wykonania, gdyż ma ono charakter czysto procesowy i nie wywołuje skutków materialnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1004/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wschowie toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych na terenie działki nr ewid. [...] w L. Przedmiotem skargi i zarazem wniosku o wstrzymanie wykonania jest natomiast wydane w tym postępowaniu postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania w ww. sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie to niewątpliwie nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. Postanowienie to wywołuje jedynie skutki procesowe - stwierdza bowiem brak przejściowej przeszkody uniemożliwiajacej prowadzenie postępowania administracyjnego. Nie można go zatem zaliczyć do kategorii aktów administracyjnych objętych zakresem postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego stwierdzić należy, że samo prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych nie stanowi okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Sama obawa, że w przyszłości, w wyniku prowadzonego postępowania, może zostać wydana niekorzystna dla skarżącego decyzja - np. nakazująca rozbiórkę, nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.: niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pamiętać należy, że wydana w tym postępowaniu decyzja będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, a w dalszym etapie możliwe będzie poddanie jej kontroli sądowej.
Nie ma też racji skarżący twierdząc, że ogół praw i obowiązków, które mogą zostać wstrzymane przez Sąd, to kompetencje właściwego organu administracji publicznej do prowadzenia konkretnego postępowania. Jak już wyjaśniono wyżej instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ma chronić stronę przed spowodowaniem wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Chodzi więc o wykonanie konkretnych praw lub obowiązków o charakterze materialnym, których adresatem jest strona postępowania. Jak trafnie też wyjaśnił Sąd pierwszej instancji oczekiwane przez skarżącego rozstrzygnięcie w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nie mogłoby odnieść skutku w postaci zawieszenia postępowania.
Skarżący zdaje się wywodzić, że skoro przeciwieństwem dla zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięcie o odmowie jego zawieszenia, to wstrzymanie wykonania postanowienia odmawiającego zawieszenia powinno być równoznaczne w skutkach z zawieszeniem postępowania. Przekonanie to jest błędne, ponieważ podstawą do zawieszenia postępowania jest wyłącznie stosowne postanowienie w tym przedmiocie. W przeciwnym wypadku, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostanie wydane, organ administracji publicznej nie podejmując zwykłych czynności proceduralnych mógłby narazić się na zarzut pozostawania w bezczynności.
Przypomnieć jeszcze należy, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocenę tę zaś poprzedzać powinna analiza dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane przez organ wyższego stopnia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.
Na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu niedokładność zawartą w zaskarżonym postanowieniu w ten sposób, że w komparycji postanowienia po słowach "na posiedzeniu niejawnym" wpisał "wniosku N. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia".