Uzasadnienie
B. R., reprezentowany przez A. R., zastępowanego przez adwokata R. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zebrzydowice z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości nr [...] położonej w K., gm. Z. oraz działki [...] położonej w P., gm. H. W skardze tej zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1337/14, oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji albowiem brak argumentacji żądania wniosku uniemożliwił ocenę jego zasadności w zakresie spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy.
Sąd wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia – "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" każdorazowo wymagają konkretyzacji w świetle stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub powołanie się przez wnioskodawcę na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia uczynienia zadość temu żądaniu. Innymi słowy dokonywana przez sąd ocena wystąpienia w określonym przypadku przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być ona spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie stanowią wystarczającej podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżący w ogóle nie umotywował, na czym opiera wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym nie przedstawiono sądowi przesłanek na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a., pomimo iż skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.
Sąd przytoczył pogląd NSA zawarty w postanowieniu z dnia 29 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 726/14 (niepub.), w którym stwierdzono, że pomimo tego, że usunięcie odpadów może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, to jednak strona skarżąca winna wykazać jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby sąd administracyjny mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. Poza tym strona skarżąca winna mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wyniku wykonania nawet wadliwej decyzji ze swej istoty nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji, przysługuje bowiem roszczenie odszkodowawcze.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego A. R. zastępowany przez adw. R. W., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał okoliczności świadczących o tym, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenie skutków. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że okoliczności uzasadniające zgłoszony wniosek są ściśle powiązane z twierdzeniami zawartymi w skardze a także wynikają z doświadczenia życiowego. Zdaniem pełnomocnika ilość zgromadzonych odpadów przeznaczonych do usunięcia przemawia za zasadnością wniosku.
Fakt, że skarżący nie uznaje się za posiadacza odpadów powoduje, że wykonanie obowiązku usunięcia odpadów będzie dla niego krzywdzące i spowoduje po jego stronie znaczne szkody. Dalej wskazano, że Sąd analizując wniosek o wstrzymanie nie uwzględnił faktu zalegania odpadów na dwóch działkach, a tym samym nie przeanalizował akt sprawy pod kątem finansowego aspektu usunięcia odpadów. Sama ilość wskazanych w decyzjach odpadów przeznaczonych do usunięcia pozwalała, zdaniem pełnomocnika skarżącego, stwierdzić, że koszty ich usunięcia będą znaczne. Tym samym niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu uznać należało za realne.
Pełnomocnik postawił tezę, że szkoda wywołana wykonaniem decyzji musi być utożsamiana z możliwością zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zbyt pobieżnie odniósł się do kwestii roszczenia odszkodowawczego i jego realizacji, albowiem skarżący dochodząc takiego roszczenia musiałby liczyć się z koniecznością kolejnego postępowania sądowego i niepewnością co do jego wyniku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Warto zaznaczyć, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, iż wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek ten powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżącego dotyczący wstrzymania wykonania decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych na działkach nr [...] położonej w K., gm. Z. oraz nr [...] położonej w P., gm. H., należących do skarżącego nie został należycie uzasadniony, bowiem skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem wystąpienia po jego stronie niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż uzasadnieniem wniosku są okoliczności wskazane w skardze oraz skutki jakie na podstawie doświadczenia życiowego należy łączyć z wykonaniem decyzji o nakazie usunięcia odpadów, w ocenie NSA, jest bezzasadne. To składający wniosek ma obowiązek w odrębnym uzasadnieniu przywołać okoliczności, które dadzą się ocenić pod kątem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd we własnym zakresie nie może doszukiwać się podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji mając na uwadze argumentację powołaną w skardze.
Sąd dokonując takiej interpretacji na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie musiałby niejako merytorycznie odnosić się do zasadności skargi co w postępowaniu incydentalnym jest niedopuszczalne. Oczywiście Sąd rozpoznając przedmiotowy wniosek opiera się nie tylko na argumentacji zawartej we wniosku lecz uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku ale czyni to w granicach podstaw tego wniosku. Tak też uczynił Sąd I instancji, gdzie wskazując na pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 726/14, (niepublikowane) odnośnie do konieczności uzasadnienia wniosku o wstrzymanie decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów tj. potrzeby wykazania konkretnych kosztów ich usunięcia, wykazał, że ocena rozpatrywanego wniosku wobec nie wskazania kwot związanych z usunięciem odpadów nie jest możliwa pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Wbrew temu co zarzuca pełnomocnik skarżącego w zażaleniu Sąd I instancji rozpatrzył także aspekt finansowy realizacji zaskarżonej decyzji wskazując, że poniesienie nakładów finansowych związanych z wykonaniem decyzji ze swej istoty nie powoduje po stronie zobowiązanego taką decyzją trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że okoliczność poniesienia kosztów związanych z realizacją decyzji nie wpływa bezpośrednio na konieczność wstrzymania jej wykonania. NSA podziela ten pogląd. Należy zaznaczyć, że dopiero konkretnie określona wysokość tych kosztów w zestawieniu z sytuacją finansową strony mogłaby dać podstawę do wstrzymania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jakie są rzeczywiste koszty usunięcia odpadów i nie przedstawił dowodów na tę okoliczność.
Sąd I instancji słusznie uznał, że w przypadku uznania skarżonej decyzji za wadliwą stronie przysługiwać będzie roszczenie odszkodowawcze. Zdaniem NSA uwagi pełnomocnika skarżącego dotyczące trudności przy realizacji ewentualnego roszczenia odszkodowawczego nie zmieniają faktu, że odwrócenie skutków finansowych wykonania decyzji jest możliwe. Zatem ta przesłanka wstrzymania nie wystąpiła.
W ocenie NSA, chybione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że szkoda wywołana wykonaniem decyzji musi być utożsamiana z możliwością zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawy wstrzymania są samodzielne i rozpatrywane odrębnie. Każda z osobna może uzasadniać wstrzymanie wykonania aktu, jeśli wskazana we wniosku okoliczność zostanie zakwalifikowana do którejś z tych podstaw.
W związku z powyższym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2014 r., odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, należy uznać za zasadne.
Należy na marginesie podkreślić, że strona skarżąca na każdym etapie postępowania może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, powinien być on jednak należycie umotywowany. O zasadności wstrzymania nie będą natomiast przesądzać inne przesłanki niż wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a., w szczególności okoliczności powołane przez stronę w celu uzasadnienia skargi.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.