Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 672/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. O. i T. O. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 27 lipca 2016 r. nr XXVIII/584/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:
W dniu 27 lipca 2016 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr XXVIII/584/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic Gliwickiej, Brackiej i Grundmanna w Katowicach, z wyłączeniem części wschodniej obszaru dawnej Huty Baildon.
Akt ten, pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – reprezentowani przez radcę prawnego – J. O. i T. O. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżących pismem z dnia 1 marca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do organu o informację, m.in. czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 marca 2017 r. zostało przedłożone Radzie Gminy, natomiast jeżeli nie zostały podjęte żadne czynności pełnomocnik wskazał, że ponownie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Przewodniczący Rady Miasta Katowice poinformował pełnomocnika skarżących, że Rada Miasta nie podjęła stanowiska w sprawie wezwania z dnia 1 marca 2017 r.
Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. skarżący wywiedli skargę na ww. uchwałę, domagając się uchylenia postanowień planu w części dotyczącej naruszeń prawa i interesu prawnego skarżących oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", jako wniesiona po upływie terminu. Wskazując na normy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 53 § 2 i art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Sąd wskazał, iż podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie, przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a każde jego następne pismo nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi.
Nadto Sąd wyjaśnił, że wskazany w ustawie (art. 53 § 2 p.p.s.a.) sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia przez skarżących skargi, wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na wniesione przez nich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 marca 2017 r., rozpoczął bieg z dniem doręczenia organowi ww. wezwania, tj. najpóźniej w dniu 2 marca 2017 r. (prezentata wpływu do Urzędu Miasta w Katowicach). Zatem skarga powinna zostać wniesiona do dnia 2 maja 2017 r. w związku z przypadającym w dniu 1 maja 2017 r. dniem wolnym od pracy. Tymczasem skarga wniesiona została dopiero w dniu 23 czerwca 2017 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Katowice).
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że pierwsze wezwanie z dnia 1 marca 2017 r. stanowiło wyczerpanie na drodze administracyjnej przysługującego skarżącym środka zaskarżenia i wyznaczało termin, w którym dopuszczalne było zaskarżenie przez nich przedmiotowej uchwały z dnia 27 lipca 2016 r. Wystosowane przez pełnomocnika skarżących ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. nie może być zaś uznane za prawnie skuteczne.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i T. O., domagając się jego uchylenia i przyjęcia skargi do rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wywody Sądu należy co do zasady uznać za słuszne. Jednakże wskazali na charakter wyjątku od prezentowanego przez Sąd stanowiska. W ocenie skarżących w sprawie mamy do czynienia z odpowiedzią organu na wezwanie, wprawdzie po okresie trzydziestu dni, ale jednak z odpowiedzią nieznacznie przekraczającą ten termin, a przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że skarga ma być wniesioną w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Zdaniem skarżących inaczej sprawa by się przedstawiała, gdyby organ w ogóle nie odpowiedział na wezwanie, wówczas zastosowanie miałaby druga część art. 53 § 2 p.p.s.a. i po upływie sześćdziesięciu dni złożenie skargi nastąpiłoby po upływie terminu do jej wniesienia. Jednakże odpowiedź Przewodniczącej Rady Miasta Katowice z dnia 29 maja 2017 r. została sformułowana i doręczoną w dniu 5 czerwca 2017 r. Zdaniem skarżących termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie rozpoczął bieg od dnia 6 czerwca 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa.
Stosownie do normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, a więc przed 1 czerwca 2017 r. – art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (zobacz także postanowienie NSA z 29 września 2010 r. II OSK 1844/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co do zasady, stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zażalenie nie kwestionuje. W sprawie sporna jest jednakże kwestia początku biegu terminu do wniesienia skargi. W ocenie skarżących początek biegu terminu do wniesienia skargi należałoby liczyć od dnia doręczenia im pisma Przewodniczącej Rady Miasta Katowice z dnia 29 maja 2017 r., co miało miejsce w dniu 5 czerwca 2017 r. Natomiast Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku udzielania odpowiedzi organu na wezwanie z dnia 1 marca 2017 r. termin sześćdziesięciodniowy rozpoczął swój bieg z dniem doręczenia organowi tego wezwania, tj. najpóźniej w dniu 2 marca 2017 r. (prezentata Urzędu).
W uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 zajęto stanowisko, że "przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1591 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.". Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., która to zmiana nie ma w tej sprawie zastosowania – patrz: art. 17 ust. 2 ww. ustawy, Dz.U. z 2017 r., poz. 935) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
We ww. uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. wyjaśniono, że po pierwsze: jest to termin 30 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Doręczenie odpowiedzi jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu oznaczonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Po drugie: jest to termin sześćdziesięciu dniu, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Z punktu widzenia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma relacja między tymi dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wskazuje to Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale, już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta.
W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe stanowisko zostało podzielone w treści uzasadnienia do uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2016 r. I FPS 1/16, gdzie dodatkowo wyjaśniono, iż w trakcie biegu terminu o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. może zmienić się stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zostanie doręczona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas otworzy się nowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia następnego po dniu doręczenia tej odpowiedzi, wynoszący trzydzieści dni.
Jeśli jednak organ pozostanie do końca bierny wobec wezwania, to z dniem upływu pierwotnie rozpoczętego terminu (tj. z upływem sześćdziesięciu dni) zamknie się możliwość wniesienia skargi. Powyższe stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
W niniejszej sprawie pismem z dnia 1 marca 2017 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wezwanie to zostało wniesione w dniu 2 marca 2017 r. (prezentata), a zatem od dnia następnego po dniu wniesienia wezwania rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie była otwarta. W okresie biegu tego terminu organ nie udzielił odpowiedzi, a zatem bieg tego terminu, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie został przerwany i upłynął z dniem 2 maja 2017 r., co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji (zobacz: ww. uchwała II OPS 2/07; postanowienie NSA z 15.10.2013 r. II OSK 2568/13). W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że wniesiona przez skarżących w dniu 23 czerwca 2017 r. skarga została wniesiona już po upływie terminu.
W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, że doręczenie pełnomocnikowi skarżących pisma Przewodniczącej Rady Miasta Katowice z dnia 29 maja 2017 r. spowodowało, że rozpoczął bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Tym samym stwierdzić trzeba, że trafnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia – art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.