Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 749/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił K. B. i S. G. wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie ze skargi K. B. i S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 czerwca 2017 r., nr... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 11 lipca 2017 r. K. B. i S. G. wniosły skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 czerwca 2017 r., nr.... Postanowieniem tym Kolegium uchyliło postanowienie Wójta Gminy S. M. z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji do przerobu piasków kwarcowych na działce o nr..., obręb R., gmina S. M..
We wnioskach skargi skarżące, poza żądaniem głównym obejmującym uchylenie postanowienia Kolegium, wystąpiły także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.). W motywach wniosku K. B. i S. G. wskazały, na możliwość powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżących wdrożenie procedury doprowadzi do wydania decyzji środowiskowej, w oparciu o którą ruszy proces inwestycyjny, a jego skutki po ewentualnym uchyleniu decyzji będą nie do odwrócenia. Problematyczne stanie się także uchylenie decyzji środowiskowej i wydanego w jej oparciu pozwolenia budowlanego.
Rozpoznając wniosek Sąd I instancji podkreślił, że zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Z powyższych powodów cechy wykonalności nie posiadają z reguły decyzje odmowne, a także orzeczenia proceduralne (w formie postanowień), które rozstrzygają zagadnienia wynikłe w trakcie postępowania.
Sądu argumentował, że wniosek K. B. i S. G. dotyczy wstrzymania wykonania postanowienia uchylającego postanowienie zwieszające postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Sąd wyjaśnił, że uchylenie postanowienia zawieszającego postępowania otwiera tylko drogę do prowadzenia postępowania administracyjnego. Okoliczność taka (tzn. fakt, że postępowanie jest w toku) nie powoduje nałożenia na strony żadnego wykonalnego obowiązku. Co więcej Sąd zasygnalizował, że co do zasady nawet sama decyzja środowiskowa nie należy do aktów podlegających wykonaniu. Jest to decyzja ustalająca na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego warunki realizacji przedsięwzięcia i służy ona przede wszystkim określeniu charakterystyki inwestycji, którą należy brać pod uwagę przy wydawaniu kolejnych decyzji (m.in. warunków zabudowy i pozwolenia na budowę). Wyjaśnił również, że skarżące pozostają uprawnione do zaskarżenia wszystkich rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, w których będą miały status strony.
Z opisanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia.
W zażaleniu skarżące podtrzymały argumentację zawartą we wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.
Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12).
Wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie organu, które uchyla zaskarżone postanowienie organu I instancji, ze swej istoty nie może wywołać bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem wstrzymanie wykonania takiego aktu byłoby bezzasadne. Przedmiotowe orzeczenie organu jest orzeczeniem o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznaje stronie praw ani nie nakłada na nią obowiązków. Należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania.
Przedmiotowa decyzja wywołała skutki procesowe, z którymi nie wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów, tym samym nie można wymusić na skarżących w drodze egzekucji wykonania tej decyzji, gdyż ma ona charakter procesowy i nie podlega wykonaniu.
Na takim też stanowisku stanął Sąd I instancji stwierdzając, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić.
- - ---------------------- 3