Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2418/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku S. S. A. A. (dalej jako Skarżący) o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd, mając na uwadze art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wskazał, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek opuszczenia terytorium Polski. Wobec tego za wystarczające do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej należało uznać argumentację wniosku, że skarżący w razie wykonania decyzji przed zbadaniem przez sąd jej legalności, zostanie pozbawiony prawa do sądu. Udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania takiej decyzji jest związane ze standardami rzetelnej procedury.
Sąd po ocenie faktycznych i prawnych następstw, jakie wiązałyby się z wykonaniem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że brak wstrzymania tej decyzji groziłby niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, a więc zaistniała przesłanka z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo:
- a. braku wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.;
- b. braku wykazania przez skarżącego realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia organ mając na uwadze ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. podniósł, że ciężar wykazania istnienia przesłanek wstrzymania ciąży na skarżącym. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że spełniona jest konkretna ustawowa przesłanka określona jako możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Do skarżącego należy obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Powinien wykazać konkretne okoliczności faktyczne poparte stosownymi dokumentami, z których będzie wynikać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej opiera się na przesłankach z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Organ uważa, że argumentacja przywołana przez sąd w zaskarżonym postanowieniu budzi uzasadnione wątpliwości. Można z niej wywieść, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie istnieją niejako automatycznie z uwagi na fakt, że wyjazd Cudzoziemca z Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłoby go możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Akceptacja takiej argumentacji może prowadzić do wniosku, że w każdej sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu zasadne byłoby wstrzymanie wykonania decyzji, co stoi w sprzeczności z treścią ww. regulacji.
Wstrzymując wykonanie Sąd nie wskazał jakie konkretnie szkody lub trudne do odwrócenia skutki mogłoby wywołać jej wykonanie, wskazując bardzo ogólnie, że wyjazd cudzoziemca przed rozpoznaniem sprawy pozbawiłby go możliwości skorzystania z prawa do sądu. W oderwaniu od okoliczności sprawy Sąd przyjął, że za wstrzymaniem przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa do sądu. Sąd nie uwzględnił, że skarżący w niniejszym postępowaniu będzie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasada orzekania na podstawie akt sprawy wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne było orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie zażalenia dowodząc, że jest ono prawidłowe a zarzuty organu są bezpodstawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, pełnomocnik skarżącego uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżoną decyzją skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków upatruje w tym, że skarżący będąc zobowiązanym do wyjazdu z Polski nie będzie mógł w pełni realizować swojego prawa do sądu bowiem nie będzie możliwy jego osobisty udział w toczącym się postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w dniu [...] lipca 2017 r. ustanowił swojego pełnomocnika w osobie adwokata M. S. (k. 8 akt) udzielając jemu pełnomocnictwa w sprawie skargi na decyzję o zobowiązaniu do powrotu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane albowiem w niniejszej sprawie będzie reprezentował go profesjonalny pełnomocnik, który w razie konieczności będzie mógł zwrócić się do skarżącego przebywającego poza Polską o złożenie wyjaśnień w konkretnej sprawie np. na piśmie lub w inny sposób przedstawiający jego stanowisko. Pełnomocnik ma ponadto dołożyć wszelkiej staranności by prawa skarżącego do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone.
Organ słusznie zauważa, że specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji powoduje, iż osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy jeśli taka potrzeba zachodzi jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy.
W związku z tym obowiązkowy udział osobisty skarżącego występuje na zasadzie wyjątku. Skoro jednak strona ma pełnomocnika jej prawo do udziału w postępowaniu za jego pośrednictwem zostało zagwarantowane. Konieczność opuszczenia Polski przez skarżącego wobec wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie będzie zatem skutkowała w tym konkretnym przypadku znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami.
We wniosku o wstrzymanie pełnomocnik skarżącego sygnalizuje, że wyjazd z Polski spowoduje zerwanie więzi chronionych poprzez prawo do prywatności. Zapewne chodzi o więzy rodzinne lub nawiązane relacje towarzyskie podczas pobytu w Polsce. Niestety poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji i konkretnych okoliczności potwierdzających jej zasadność w przypadku skarżącego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa strony do sądu gdy w rzeczywistości skarżący za pośrednictwem pełnomocnika będzie w pełni realizował to prawo nawet po opuszczeniu Polski. Sąd I instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił w złożonym przy skardze wniosku o wstrzymanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 188 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.