Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2463/16 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...]o wymierzeniu [...] kary pieniężnej w wysokości 362 075 zł.
Skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo ogłoszenia upadłości. Załączono stosowne dokumenty finansowe.
Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka uprawdopodobniła, że uiszczenie takiej kwoty może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia dla niej skutki.
Zażaleniem GIOŚ zaskarżył w całości ww. postanowienie i wydanemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1.1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i:
- - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie sąd uznał, że zapłata administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki,
- - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia, na podstawie których dowodów sąd uznał, że przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione,
- - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia motywów, na podstawie których sąd I instancji uznał, że przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione;
- 1.2. art. 61 § 3 Ppsa poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie fakt wykonania zaskarżonej decyzji:
- - nie spowoduje skutków wskazanych w uzasadnieniu,
- - nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stąd nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku skarżącej Spółki w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe organ wnosi o:
- 1. zmianę postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wykonania decyzji GIOŚ z dnia [...] lipca 2016 r.,
- 2. zasądzenie na rzecz GIOŚ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W ocenie organu Spółka nie wykazała we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, że jej wykonanie spowoduje wyrządzenie znacznej szkody. Sam fakt powołania się na pogorszenie sytuacji finansowej i ewentualną konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości (zdaniem organu zbyt daleko idąca) nie może stanowić uzasadnienia uwzględnienia wniosku. Spełnienie przesłanek musi być wykazane, a nie tylko uzasadnione przypuszczeniami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie o ile prowadzi do uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania wniosku do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie.
Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z regulacji powyższej wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 Ppsa dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wnioskodawcy znaczenie niejako potencjalne. Skoro ustawa – Ppsa przyznaje skarżącemu prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w art. 61 § 3 Ppsa przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek, a korelatem tego obowiązku po stronie sądu jest powinność zbadania, czy powołane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd administracyjny wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Wnioskodawca ma obowiązek uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej.
Sąd administracyjny wydając postanowienie na skutek rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej ma natomiast obowiązek, na podstawie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa odnieść się do wskazanych w nim okoliczności oraz wyjaśnić z jakich względów uznał, że w danej sprawie zachodzą bądź nie występują przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności stosownie do art. 61 § 3 Ppsa.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywiódł, że skarżąca Spółka we wniosku wykazała łączne istnienie przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Zdaniem tegoż sądu wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła taki skutek, że uiszczenie kary w wysokości 362 075 zł może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia dla niej skutki. Uwzględniając więc treść motywów zaskarżonego orzeczenia w konfrontacji z powyższymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącymi się do wykładni art. 61 § 3 Ppsa oraz działań sądu administracyjnego rozpoznającego przedmiotowy wniosek stwierdzić należy przede wszystkim, że trafne są zarzuty zażalenia co do naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa.
W świetle zarzutów sformułowanych w zażaleniu stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne, co w efekcie powoduje niemożność dokonania kontroli instancyjnej tego postanowienia.
Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.
Podkreślenia wymaga również, że przesłanki zawarte w art. 61 § 3 Ppsa zostały sformułowane w sposób nieostry. To zaś wiąże się z koniecznością konkretyzacji tego rodzaju zwrotów. Przewidziana w art. 61 § 3 Ppsa odmowa tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. W art. 61 § 3 Ppsa jest mowa nie o jakiejkolwiek szkodzie (materialnej lub niematerialnej) lecz o "znacznej szkodzie".
Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Uwzględniając powyższe brak jest podstaw do uznania, że sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w należyty sposób odniósł okoliczności wskazywane przez skarżącego we wniosku do przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Trafne w tej sytuacji są zarzuty zażalenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono na czym miałaby polegać znaczna szkoda w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa w związku z brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło przede wszystkim wyjaśnienia - dlaczego i które poszczególne elementy dotyczące sytuacji finansowej skarżącej Spółki stanowiły podstawy do uznania ich za spełniające przesłanki wynikające z art. 61 § 3 Ppsa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało to dokładnego wyjaśnienia przez sąd I instancji, dlaczego dana okoliczność stanowi, w jego ocenie, w przypadku skarżącej Spółki przesłankę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie takiego postępowania sądu wojewódzkiego zabrakło. Stwierdzenie sądu I instancji, że: "uiszczenie takiej kwoty może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia dla niej skutki" nie oznacza, iż w ten sposób sąd ponownie wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji nie wskazał jakie to konkretne argumenty - wynikające choćby z nadesłanych dokumentów finansowych przez Spółkę - przemawiają za zastosowaniem w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wyrządzenia Spółce szkody, która byłaby dla niej znaczna lub trudnych do odwrócenia skutków, choćby w postaci groźby utraty płynności finansowej.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że argumentacja sądu I instancji jest na tyle pobieżna, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, w czym WSA w Warszawie upatruje zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że w kontekście art. 141 § 4 i 166 Ppsa sąd ten nie dopełnił wymogów uzasadnienia, nie wyjaśnił zastosowania podstawy prawnej co do charakteru "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera takich argumentów, które w sposób przekonywujący świadczyłyby o zasadności jego rozstrzygnięcia w oparciu o zastosowaną podstawę prawną. O niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie może świadczyć sama wysokość kar pieniężnych, które zostały nałożone na stronę, lecz dopiero porównanie ewentualnego wpływu wykonania decyzji nakładającej karę na sytuację wnioskodawcy.
Uwzględnienie tych wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącą Spółkę oraz wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pozwoli na ocenę czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 61 § 3 Ppsa.
Z tych zatem względów przedwczesnym jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy sąd I instancji zasadnie zastosował art. 61 § 3 Ppsa. Powyższe oznacza, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga ponownego rozpoznania. Przy ponownym jego rozpoznaniu sąd I instancji uwzględni powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa w zw. z art. 197 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.