Uzasadnienie
Skargą z dnia 3 września 2012 r. K. B., pełnomocnik strony postępowania - K. B., zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], nr sprawy [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki.
W skardze sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, iż z chwilą rozbiórki budynku gospodarczego pełnomocnik skarżącej pozostanie bez lokalu, do którego mogłaby się przenieść wraz ze swoim dobytkiem. Nadto, pełnomocnik nie jest w stanie ponieść kosztów związanych z przeprowadzką oraz najmem mieszkania zastępczego.
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 969/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone zostały w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem WSA przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma zatem charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo wskazał, iż co do zasady wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę już ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek rozbiórki wiąże się bowiem przede wszystkim z utratą nakładów finansowych poniesionych na jego realizację, a także z poniesieniem nakładów finansowych w celu wykonania nałożonego obowiązku.
W ocenie WSA pełnomocnik skarżącej w sposób wystarczający uprawdopodobnił wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą znaczne środki finansowe. Wskazane przez pełnomocnika skarżącej okoliczności WSA uznał za uzasadnione.
Końcowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności samej decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli uczestnicy postępowania K. i K. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, iż skarga oraz zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. K. B. jest wieczystym użytkownikiem gruntu i działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] oraz właścicielem budynku mieszkalnego o kubaturze 182,4 m3 oraz zabudowań gospodarczych (wnoszący zażalenie przedłożyli na tę okoliczność materiał fotograficzny). Tym samym skarżąca ma gdzie mieszkać ponieważ budynek ten znajduje się na tej samej działce ul. [...] w odległości ok. 10 metrów od budynku przeznaczonego do rozbiórki. Przeniesienie dobytku nie stanowi zatem problemu.
Skarżąca od lat skutecznie unika poniesienia konsekwencji łamania prawa, a gdy wszystkie dotychczasowe metody zawiodły, podnosi argument niemożliwości poniesienia kosztów rozbiórki. Skarżąca, ogrzewając swój budynek emituje dym i sadze, które niszczą zdrowie wnoszących zażalenie oraz ich mienie. Sadze z komina dostają się do ich mieszkania, niszcząc meble i sprzęty wewnątrz oraz okna i drzwi na zewnątrz.
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca podniosła, iż we wskazanym w środku odwoławczym budynku, mieszka matka pełnomocnik skarżącej wraz ze swoim mężem. W budynku tym są dwa pokoje z kuchnią. W związku z małą ilością pomieszczeń oraz niewielką kubaturą, a także koniecznością zapewnienia stałej opieki nad ciężko chorą osobą, pełnomocnik skarżącej zmuszona została do zamieszkiwania w parterowym budynku gospodarczym, objętym zaskarżoną decyzją. Dodatkowo osoba zamieszkująca w budynku wskazanym w zażaleniu jest ciężko chora, m.in. cierpi na chorobę Alzhaimera, cukrzycę oraz nie porusza się samodzielnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
Przede wszystkim wskazać trzeba, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi być w sposób właściwy umotywowany, tak aby sąd go rozpatrujący nie musiał z urzędu dokonywać własnych ustaleń, założeń, czy też domniemań. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym spoczywa przy tym na podmiocie o to wnioskującym.
W ocenie NSA, w niektórych sprawach możliwość wstrzymania zaskarżonej decyzji, a ściślej istnienie i zasadność przesłanek warunkujących tę tymczasową ochronę, należy oceniać zarówno w stosunku do wnioskodawcy, jak również w stosunku do innych podmiotów, będących uczestnikami postępowania, zwłaszcza o spornych interesach (jest tak np. w przypadku spraw dotyczących stosunków sąsiedzkich). Następstwa wstrzymania zaskarżonego aktu, bądź odmowy takiego działania mogą bowiem wywoływać skutki po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych osób, zainteresowanych w sprawie. NSA w pełni podziela przy tym wywody WSA, iż w sprawach dotyczących nakazanej rozbiórki, co do zasady wykonanie decyzji wydanej w tym zakresie, ze swej istoty rodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak okoliczność bezwzględna, na co zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji używając zwrotu "co do zasady". Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której każde rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę podlegałoby wstrzymaniu.
Zauważyć także należy, iż naczelnym motywem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest podkreślane w skardze twierdzenie, iż z chwilą rozbiórki budynku gospodarczego pełnomocnik skarżącej pozostanie bez lokalu, do którego mógłby się przenieść wraz ze swoim dobytkiem oraz że pełnomocnik ten nie będzie w stanie ponieść kosztów związanych z przeprowadzką oraz najmem mieszkania zastępczego. NSA zwraca więc uwagę, iż okoliczność zamieszkiwania w budynku objętym nakazem rozbiórki innych osób niż strona postępowania i jednoczesny brak możliwości przeprowadzki tych osób do innego lokalu, co do zasady nie przemawia za przyznaniem, z tego tylko powodu, ochrony tymczasowej. Wyjątkiem, wskazującym na potrzebę rozważania możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, może być jednak zamieszkiwanie w budynku objętym nakazem rozbiórki, np. osób względem których na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny (np. zachodzi relacja rodzic-dziecko bądź odwrotna).
NSA dostrzega również, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca K. B. przebywała bądź może ewentualnie nadal przebywać za granicą (por. pełnomocnictwo k. 15-16 akt) oraz jest na stałe zameldowana pod innym adresem, niż ten pod którym znajduje się budynek objęty skierowaną do niej decyzją o nakazie rozbiórki. Obie lokalizacje znajdują się przy tym w niedużej odległości od siebie, co może być rozważane jako przesłanka negatywna do przyznania tymczasowej ochrony.
Sąd jednakowoż dostrzega i to, że w budynku objętym rozbiórką zamieszkuje matka skarżącej, która - jak wynika z wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na zażalenie - mieszka tam z tego powodu, że w budynku wskazanym w zażaleniu mieszka z kolei jej obłożnie chora matka wraz z mężem, a warunki lokalowe nie pozwalają na ich wspólne zamieszkiwanie.
Ważąc zatem argumenty przedstawione zarówno w zażaleniu jak i w odpowiedzi na ten środek, NSA doszedł do przekonania, iż na obecnym etapie sprawy zasadne było udzielenie skarżącej tymczasowej ochrony. Tym samym orzeczenie WSA, choć z lakonicznym uzasadnieniem, jest prawidłowe i zasługuje na aprobatę. Natychmiastowe wykonanie orzeczonej rozbiórki w istocie spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki, związane przede wszystkim z pozbawieniem możliwości zamieszkiwania w tym lokalu. Wstrzymanie wykonania jest nadto możliwe, gdyż budynek objęty nakazem nie znajduje się w takim stanie technicznym, który zagrażałby życiu lub zdrowiu ludzkiemu, co z kolei uzasadniałoby jego szybką rozbiórkę.
Jednocześnie zauważyć należy, iż rozpatrując niniejsze zagadnienie proceduralne, sąd w ogóle nie rozważał merytorycznej zasadności głównego żądania skargi, czyli wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestia ta dopiero będzie przedmiotem analizy WSA w Łodzi.
Na marginesie podkreślić trzeba, iż przyznanie ochrony tymczasowej nie oznacza, iż stan ten musi trwać do końca postępowania sądowego. W ocenie NSA, postanowienie wydane w tym zakresie może podlegać weryfikacji, w razie zmiany okoliczności sprawy - art. 165 p.p.s.a. Na zmianę okoliczności sprawy może zaś wpłynąć określona postawa stron postępowania, np. nadużywanie przez nie uprawnień procesowych, prowadzące do przewlekania postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.