Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 684/20, po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w W., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że W. M. syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. (dalej: Syndyk) wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji żelbetowej budynku składającego się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu.
Uczestnik postępowania – [...] z siedzibą w W. (dalej: Bank) złożył 3 września 2020 r. (data nadania pisma) wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek zawierał dalszą, szczegółową argumentację.
Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosek o wstrzymanie wykonania może złożyć jedynie skarżący. W tej sytuacji wniosek złożony przez uczestnika postępowania podlegał oddaleniu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Bank zarzucił Sądowi naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 198 i art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że pismo Banku z 3 września 2020 r. stanowiło odrębny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. oraz przez przyjęcie, że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania ww. decyzji. Wnoszący zażalenie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie wniosku przez wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu strona podniosła, że pismem z dnia 3 września 2020 r. Bank przyłączył się do zawartego w skardze wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz wniósł o przyspieszenie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Sąd pierwszej instancji mylnie i wbrew treści przedmiotowego pisma zakwalifikował je jako samodzielny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Bank zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji dwukrotnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r.: postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. rozpoznając wniosek skarżącego Syndyka oraz zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. Zdaniem Banku tylko to pierwsze postanowienie powinno było w ogóle zostać wydane, przy czym uczestnik nie zgadza się z jego treścią i wniósł na nie zażalenie. Jego zdaniem postanowienie z dnia 16 września 2020 r. w ogóle nie powinno znajdować się w obrocie prawnym, albowiem odniosło się do jego pisma, które nie stanowiło odrębnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
W dalszej części zażalenia, z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Sąd uznał, że postanowienie z dnia 16 września 2020 r. zostało wydane prawidłowo, gdyż pismo z 3 września 2020 r. należało potraktować jako samodzielny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, Bank podniósł, że wszedł on w prawa i obowiązki skarżącego jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...], obręb [...] w O. Jego interes prawny jest zatem tożsamy z interesem prawnym skarżącego, a co więcej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakłada właśnie na Bank obowiązek wykonania decyzji skierowanej do skarżącego, więc wstrzymanie wykonania tej decyzji dotyczy bezpośrednio jego.
W ocenie Banku należy zatem przyjąć, że wstąpił on w sytuację procesową skarżącego na podstawie art. 61 p.p.s.a. Dalej strona wyjaśniła, że intencją skarżącego był wniosek o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, jako rozstrzygnięć łącznie prowadzących do rozbiórki naniesień posadowionych na przedmiotowym terenie. Bank przedstawił też szeroką argumentację mającą przemawiać za wystąpieniem przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W odpowiedzi na zażalenie Gmina [...] wniosła o jego oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w przedmiotowym zakresie..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji na wniosek Banku była okoliczność, że z wnioskiem tym wystąpił uczestnik postępowania, będący podmiotem do tego nielegitymowanym. Co do zasady z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Z treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika wszak, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności stanowiąc, iż wstrzymanie ich wykonania może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy w dacie rozpoznawania zawartego w piśmie Banku z 2 września 2020 r. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (16 września 2020 r.) Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił skarżącego, a zatem i jedyny podmiot uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd uznał bowiem, że w takim charakterze nadal występował Syndyk. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie uwzględnia jednak istotnych okoliczności ujawnionych w aktach sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Ostatnią wymienioną decyzją organ nakazał Gminie [...] – w zakresie działek nr ew. [...] obręb [...] w O., oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. – w zakresie działki nr ew. [...] obręb [...] w O., rozbiórkę konstrukcji żelbetowej budynku składającej się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem na poziomie +/- 0.00, usytuowanej na terenie ww. działek wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu. W związku z ogłoszeniem upadłości ww. spółki w dniu [...] września 2019 r., stroną postępowania administracyjnego stał się syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. i on też dnia 26 lutego 2020 r. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Pismem z dnia 16 marca 2020 r. Syndyk poinformował, że [...] marca 2020 r. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] objętej zaskarżoną decyzją oraz prawa własności nakładów na planowany budynek handlowo-usługowy na tej działce na rzecz [...] z siedzibą w W. (załączając kserokopię aktu notarialnego) i w związku z tym, jego zdaniem, przestał być stroną niniejszego postępowania. Pismo to wpłynęło do Sądu 17 marca 2020 r., tj. jeszcze przed przekazaniem skargi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co nastąpiło 3 kwietnia 2020 r. Po wpłynięciu skargi do Sądu ww. pismo włączono do akt sprawy, bez podejmowania żadnych kroków w związku z ujawnieniem informacji o zbyciu prawa użytkowania wieczystego działki objętej zaskarżoną decyzją.
Pismem z 2 lipca 2020 r. [...] z siedzibą w W. zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika – uwagi na fakt, iż wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego Banku, będącego obecnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej nr ew. [...] w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. dopuścił Bank do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już w momencie zarejestrowania skargi, a najpóźniej z dniem zgłoszenia się Banku, Sąd pierwszej instancji powinien poddać wnikliwej analizie skutki umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w O., zawartej pomiędzy Syndykiem a Bankiem, jakie mogła ona wywoływać w sferze interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę.
Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości fakt, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto istnienie tego interesu powinno być badane nie tylko w dacie wniesienia skargi, ale również na etapie rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny (tak m.in. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1229/04; publ. CBOSA).
W sprawie nie jest sporne, że Syndyk w momencie wnoszenia skargi dysponował interesem prawnym do zaskarżenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wyraźnie kwestii wejścia innego podmiotu w prawa skarżącego, ale nie dowodzi to jeszcze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ogóle nie mamy do czynienia z następstwem prawnym. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, gdy – w razie niepełnego przeniesienia uprawnień – interes prawny posiadałby zarówno dotychczasowy skarżący, jak i inny podmiot postępowania. Możemy mieć wówczas do czynienia bądź ze współuczestnictwem, bądź z występowaniem w postępowaniu sądowym dwóch podmiotów, tj. strony i uczestnika postępowania. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy w istocie nie doszłoby do następstwa prawnego, lecz do przyłączenia się innego podmiotu, wskazującego na swój odrębny interes.
W przeciwnym wypadku, wskutek przejęcia pełni praw danego podmiotu (w zakresie wyznaczającym interes prawny do zaskarżenia danego aktu) następca wchodzi bezpośrednio w prawa i obowiązki skarżącego. Przejęcie tych uprawnień oznacza w konsekwencji także, że w dalszym postępowaniu to nowy podmiot musi być traktowany jako wnoszący skargę (oraz wszelkie ewentualne wnioski procesowe wymagające rozstrzygnięcia przez Sad), co powinno znaleźć wyraz w określeniu osoby skarżącego w sentencji wydanych orzeczeń, innymi słowy orzeczenia Sądu winny być skierowane do tego następcy (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., I OZ 1124/07, publ. CBOSA).
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił natomiast w żaden sposób, czy wskutek przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w O. uprawnienia skarżącego – jako jego następca prawny – przejął nabywca, tj. Bank. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okoliczności niniejszej sprawy zasadne byłoby wezwanie Banku do sprecyzowania – w świetle skutków procesowych wywołanych przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego działki, w jakim charakterze zgłasza swój udział w sprawie.
Powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji w zakresie określenia stron postępowania oraz oceny aktualności interesu prawnego Syndyka uzasadniającego wniesienie i popieranie skargi, powodują, że przedwczesna jest ocena, czy Syndyk prawidłowo został wskazany w sentencji postanowienia z dnia 16 września 2020 r. jako strona skarżąca. Skutkiem powyższego była przedwczesna ocena, w jakim charakterze powinien w tym postępowaniu występować Bank i czy był on legitymowany do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego rację należy przyznać wnoszącemu zażalenie, że mimo zatytułowania pisma z 2 września 2020 r. jako "Wniosek uczestnika o wstrzymanie wykonania decyzji oraz o przyspieszenie rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji", wysoce wątpliwe jest uznanie, że pismo to zawierało odrębny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W powyższym piśmie Bank – mimo ww. tytułu pisma – przedstawia w istocie swoje stanowisko w sprawie: popiera skargę, przyłącza się do wniosku skarżącego Syndyka o wstrzymanie wykonania decyzji oraz wnosi o przyspieszenie rozpoznania powyższego wniosku.
Formułując skierowane do Sądu pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania uwzględnić należy fakt, że postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w niniejszej sprawie (na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w związku z prawomocnym wykreśleniem skarżącej [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. z rejestru przedsiębiorców). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że ww. postanowienie nie jest prawomocne wobec wniesienia zażalenia. Istotne znaczenie ma również fakt, że postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. Sąd pierwszej instancji, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku Syndyka o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 172/21 uchylił postanowienie z dnia 1 września 2020 r. Ewentualne ponowne rozpoznanie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i ocena, czy pozostaje do rozpoznania odrębny od niego analogiczny wniosek Banku potraktowanego jako uczestnik postępowania, uzależnione zatem będzie od możliwości dalszego prowadzenia postępowania w przypadku ewentualnego uchylenia postanowienia z dnia 2 marca 2021 r. wskutek rozpoznania wniesionego zażalenia.
W sytuacji ponownego orzekania w sprawie ww. wniosku (wniosków) i dokonywania oceny aktualnej pozycji procesowej Syndyka i Banku (o ile ocena ta nie zostanie przeprowadzona przez NSA w sprawie wywołanej zażaleniem na postanowienie z dnia 2 marca 2021 r.- o umorzeniu postępowania), z uwzględnieniem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w niniejszym postanowieniu oraz postanowieniu w sprawie II OZ 172/21, Sąd powinien mieć również na uwadze, że w szeregu pism procesowych Bank nie tylko popierał wniesioną skargę oraz wszelkie zawarte w niej wnioski i twierdzenia, w tym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, ale także uzupełniał uzasadnienie podniesionych tam argumentów i zarzutów oraz rozszerzył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, obejmując nim także zaskarżoną decyzję (tak: pismo z dnia 29 października 2020 r.).
Na koniec, jedynie na marginesie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył w orzeczeniu z imienia i nazwiska syndyka jako stronę postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że syndyk w postępowaniach dotyczących masy upadłości występuje jako organ postępowania upadłościowego, a nie jako konkretna zindywidualizowana w orzeczeniu osoba. Z tego względu w niniejszym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny pominął imię i nazwisko syndyka.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.