Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2699/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że Z. M. wniósł skargę na decyzję wojewody z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego (zwanego dalej "starostą") z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] sp. z o. o. (zwanej dalej "spółką") pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem - infrastrukturą naziemną i podziemną, przy ul. [...], dz. nr ew. [...], obręb [...], w P. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że realizacja przez spółkę udzielonego jej pozwolenia na budowę może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw w zakresie możliwości zabudowy jego działki ew. o nr [...]. Z drugiej strony, w przypadku uwzględnienia skargi (skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) inwestor zostanie pozbawiony możliwości dokończenia rozpoczętej budowy. Taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wziąwszy zaś pod uwagę zarówno nakład środków jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zdaniem skarżącego, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej spawie.
Rozstrzygając odnośnie ww. wniosku skarżącego WSA wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa") po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zdaniem WSA zarzuty skarżącego zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowania przez organami administracji architektoniczno-budowlanej. Samo zarzucanie decyzji, że jest ona obarczona wadami materialnymi i procesowymi nie oznacza, że uchybienia te spowodują dla skarżącego powstanie trudnych lub nieodwracalnych skutków. Jeśli zaś chodzi o występowanie ustawowych przesłanek uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, WSA nie dopatrzył się ich zaistnienia i nie podzielił twierdzenia skarżącego, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozostaje również w interesie inwestora.
Wnosząc zażalenie pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. postanowienie w całości zarzucając WSA naruszenie: 1) przepisów materialnych poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 ppsa poprzez nieuwzględnienie spełnienia przesłanek ustawowych usprawiedliwiających wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zgodnie z wnioskiem skarżącego;
oraz 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 141 § 4 ppsa - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do argumentacji skarżącego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ppsa jak również sformułowanie uzasadnienia w sposób lakoniczny, na bardzo dużym poziomie ogólności, co w efekcie sprawia, że mogłoby być zastosowane do praktycznie każdej analogicznej sprawy. Mając powyższe na względzie autor zażalenia wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji wojewody z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ja decyzji starosty z dnia [...] lipca 2012 r.;
- na podstawie art. 194 § 3 ppsa o wstrzymanie przez WSA wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia zażalenia; a 3) na podstawie art. 196 ppsa o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że wybudowanie przez spółkę projektowanego budynku na podstawie decyzji sprzecznej z prawem narazi skarżącego na znaczące ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy jego działki o nr [...]. Zdaniem autora zażalenia zasadnym jest wnoszenie o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto WSA naruszył art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do argumentacji skarżącego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ppsa jak również sformułowanie uzasadnienia w sposób lakoniczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże, w myśl art. 61 § 3 ppsa, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd może na jego wniosek wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika zatem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego do Sądu aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym
- odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu -, a skorzystać z niej można tylko, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym wyłącznie do oceny Sądu należy czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, a więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia należy wskazać, że są one niezasadne. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") ogranicza się do oceny czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa. Zdaniem NSA, WSA zastosował odpowiednie przepisy ppsa i prawidłowo uzasadnił ich zastosowanie, w szczególności zaś nie można mówić o lakoniczności uzasadnienie WSA, gdyż nawet na tle innych spraw dotyczących zagadnienia wstrzymania wykonania decyzji było ono obszerne, a z pewnością wystarczająco wyjaśniające powody podjętego rozstrzygnięcia WSA. Argumentacja Sądu pierwszej instancji wskazuje, że WSA wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy a ważąc argumenty za i przeciw wstrzymaniu zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro, jak słusznie skonstatował Sąd pierwszej instancji, Z. M. nie spełnił ciążącego na nim z mocy art. 61 § 3 ppsa "obowiązku" wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ppsa, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, to - tym samym - WSA nie miał innej możliwości działania zgodnie z prawem jak tylko odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
NSA nadmienia także, iż należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.
Na marginesie NSA podkreśla również, iż celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji (por. m. in.: postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r., II OZ 741/08, LEX nr 493666). Tym samym, ani zaskarżone orzeczenie WSA ani niniejsze postanowienie NSA nie przesadzają o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie WSA należy uznać za zgodne z przepisami prawa, a w szczególności Sąd ten nie naruszył wskazanych w zażaleniu przepisów ppsa, dlatego NSA, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 ppsa, do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.