Uzasadnienie
I. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], orzekającą o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (bez określenia terminu dobrowolnego powrotu) oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat.
W skardze skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie strony zarzuty skargi stanowią o prawdopodobieństwie wadliwości zaskarżonej decyzji, co stanowi uzasadnienie do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji z uwagi na rozdzielenie go z rodziną mieszkającą w Niemczech. Na terenie Niemiec mieszka partnerka skarżącego, która posiada zezwolenie na legalny pobyt w tym kraju, oraz ich dziecko urodzone [...] marca 2020 r. Natomiast cudzoziemiec rozpoczął ubieganie się o legalizację swego pobytu w Niemczech. Rozłąka z partnerką i jej dziećmi, a zwłaszcza nowonarodzoną córką, bardzo źle wpływa na stan psychofizyczny skarżącego.
Jednocześnie wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi wywoła również nieodwracalne skutki prawne związane z ubieganiem się skarżącego o legalizację pobytu na terytorium Niemiec, a w konsekwencji utrudni możliwość połączenia się z rodziną legalnie przebywającą w tym kraju. Tym samym skarżącemu uniemożliwiona zostanie realizacja przynależnego mu prawa do życia rodzinnego i prywatnego oraz naruszone zostaną interesy jego małoletniej córki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2467/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...].
W ocenie Sądu sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, w tym rodzinnym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), czego skarżący nie uczynił.
Odnosząc się do kwestii rozłąki z partnerka i małoletnim dzieckiem Sąd zauważył, że ww. rodzina skarżącego przebywa poza Polską jako krajem goszczącym – przybywają one legalnie na terenie Niemiec. Skarżący podjął działania w celu zalegalizowania swojego pobytu w Niemczech. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że to od władz niemieckich zależy, czy skarżący będzie mógł przebywać z rodziną. Wobec tego nie można zasadnie twierdzić, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do rozdzielenia rodziny. Ponadto skarżący także po powrocie do kraju pochodzenia ma możliwość podjęcia czynności umożliwiających mu wjazd do Niemiec, gdzie przebywa jego dziecko.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia jego praw podmiotowych. Podkreślił, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym cudzoziemiec jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) – wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Sąd wyjaśnił również, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Dlatego też Sąd przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej.
Na koniec Sąd nadmienił, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej decyzji. Dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:
- 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w razie niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z [...] kwietnia 2020 r. nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w przypadku wydalenia Skarżącego do kraju pochodzenia ([...]) oraz obowiązywania w stosunku do niego zakazu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen (w tym na terytorium Republiki Federalnej Niemiec), skarżący:
- a. zostanie efektywnie i trwale rozłączony ze swoją małoletnią córką, jej matką oraz z dotychczas wspólnie wychowywanymi przez nich pozostałymi dziećmi partnerki,
- b. nie będzie miał możliwości ubiegania się o możliwość legalnego wjazdu i o zgodę na pobyt na terytorium Republiki Federalnej Niemiec – państwa strefy Schengen, gdzie przebywa na stałe jego małoletnia córka oraz partnerka i jej pozostałe dzieci, co ostatecznie może doprowadzić do zerwania więzi pomiędzy skarżącym a jego córką, partnerką i jej pozostałymi dziećmi, zaś odwrócenie tego skutku byłoby trudne z uwagi na wagę bezpośrednich relacji pomiędzy rodzicem a dzieckiem, zwłaszcza w pierwszych latach życia dziecka, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie podstawowych praw i wolności skarżącego, w szczególności prawa do życia rodzinnego i prywatnego;
- 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w razie niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z [...] kwietnia 2020 r. nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy w takiej sytuacji zachodzi rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody wynikającej z naruszenia więzi rodzinnej poprzez rozdzielenia skarżącego z córką i jej matką oraz jej pozostałymi dziećmi, a tym samym uniemożliwienia skarżącemu pozostawania w bezpośrednim kontakcie z najbliższymi członkami rodziny i uczestniczenia w wychowaniu dzieci, w szczególności jego biologicznej małoletniej córki, co stanowić będzie poważną i nieodwracalną szkodę niematerialną skarżącego i jego najbliższych, w tym jego córki;
- 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że podniesione w skardze zarzuty są irrelewantne dla wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy podniesione w skardze zarzuty świadczą o dużym prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji i w konsekwencji uprawdopodabniają możliwość powstania trudnych do odwrócenia skutków oraz wyrządzenia znacznej szkody.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z [...] kwietnia 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenie możliwości udzielenia ochrony tymczasowej należało ograniczyć do zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja organu pierwszej instancji wobec wniesienia odwołania oraz nienadania jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma przymiotu wykonalności.
Jak stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Niewątpliwie wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), może zostać wstrzymane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 27 września 2018 r., II OZ 835/18, publ. CBOSA).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę tak, by w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał częściowo prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Okolicznościami wskazującymi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie mogą być bowiem merytoryczne zarzuty stawiane zaskarżonemu rozstrzygnięciu podnoszone przez niego w skardze, jak i ryzyko ograniczenia realizacji prawa skarżącego do sądu. Niemniej, zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać z powodu wadliwej oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na życie rodzinne skarżącego.
Cudzoziemiec w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, jak i w zażaleniu konsekwentnie wskazuje, że jego przymusowe wydalenie spowodowałoby trudny do odwrócenia skutek w postaci ingerencji w życie rodzinne prowadzone w Niemczech z partnerką oraz jej dziećmi – w tym małoletnią córką, której jest ojcem. Niewątpliwie z Polską nie łącza skarżącego żadne więzy – jak wynika z akt sprawy przebywał tu zaledwie kilka dni w celu pomocy koledze. Jego centrum życiowe zlokalizowane było w Niemczech, gdzie prowadził życie rodzinne. Tam bowiem mieszka jego partnerka (poznana w 2018 r.), będąca również obywatelką [...] i ich nowonarodzone dziecko oraz czwórka dzieci partnerki, które wspólnie wychowywali. Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że to od władz niemieckich zależeć będzie, czy skarżący będzie mógł przebywać z rodziną – tzn. kontynuować życie rodzinne na terytorium Niemiec. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może bowiem służyć legalizacji pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również nie będzie uprawniać strony do przekraczania granicy państwowej polsko-niemieckiej.
Nie można podzielić stanowiska Sądu wojewódzkiego co do tego, że skarżący nie wykazał, że zmiana w jego życiu osobistym, w tym rodzinnym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wykazał w stopniu wystarczającym dla oceny okoliczności uzasadniających jego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji doszłoby do rozdzielenia członków najbliższej rodziny (przede wszystkim małoletniej córki strony z ojcem), tj. do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), czyli prawa jednostki do poszanowania życia rodzinnego.
Skarżący trafnie podnosi w zażaleniu, że w przypadku wydalenia go do kraju pochodzenia oraz obowiązywania w stosunku do niego 3-letniego zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen (w tym Republiki Federalnej Niemiec), wskutek rozłączenia ze swoją małoletnią córką i jej matką oraz braku możliwości ubiegania się o legalny wjazd i zgodę na pobyt na terytorium Niemiec, gdzie przebywa na stale jego partnerka i dzieci, ostatecznie mogą zostać zerwane więzi między nim a jego dzieckiem. Odwrócenie tego skutku byłoby trudne z uwagi na doniosłą wagę osobistych relacji między rodzicem, a dzieckiem i uczestniczenia w jego wychowaniu, szczególnie w pierwszych latach życia dziecka. W efekcie trwałego uszczerbku dozna jego prawo do życia rodzinnego i prywatnego.
Nie można przy tym z góry oczekiwać, że partnerka skarżącego wraz z pięciorgiem dzieci swobodnie i bez sprzeciwu zgodzi się przenieść swe centrum życiowe do [...], by tam wspólnie ze skarżącym żyć i wychowywać dzieci. Niewątpliwie ewentualne przybycie tam partnerki z dziećmi – czy to w celu krótkotrwałego, czy dłuższego pobytu, musiałoby wiązać się z pewnymi, nawet znacznymi trudnościami, jeśli nie okazałoby się to wręcz niemożliwe. O wiele dogodniejszym i realnym sposobem na nawiązanie przez skarżącego więzi z małoletnią córką i udział w jej wychowaniu jest zabezpieczenie pobytu skarżącego w Polsce w celu umożliwienia jego mieszkającej w Niemczech partnerce chociażby krótkotrwałych odwiedzin wraz z dzieckiem (szczególnie wobec faktu, że, jak wynika z akt sprawy, [...] stycznia 2021 r. skarżący został zwolniony ze strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców).
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również fakt, że w decyzji Komendanta Państwowej Straży Granicznej w S. z [...] kwietnia 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2020 r., nie określono terminu dobrowolnego powrotu – zgodnie z art. 315 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Oznacza to, że powrót cudzoziemca ma nastąpić w sposób przymusowy, tj. ma polegać na doprowadzeniu cudzoziemca go granicy albo do portu lotniczego, albo morskiego państwa, do którego zostaje doprowadzony (art. 329 ust. 3 ustawy). Okoliczności ta ma o tyle istotne znaczenie, że zmienił się stan prawny w zakresie zasad wykonywania decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. W art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wprowadzono swoisty mechanizm chroniący cudzoziemców przed koniecznością wykonania w określonym czasie decyzji zobowiązującej do powrotu.
Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli ostatni dzień terminu dobrowolnego powrotu wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Zauważyć jednak trzeba, że opisana regulacja dotyczy wyłącznie tych decyzji o zobowiązaniu do powrotu, w których określono termin dobrowolnego powrotu na podstawie art. 315 ust. 1 ustawy. Tymczasem w przypadku zaskarżonej decyzji terminu takiego nie określono, stosownie do art. 315 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Skarżący nie jest zatem objęty dyspozycją przywołanego przepisu art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r., a wspomniana ustawa nie wprowadziła podobnych mechanizmów zmieniających termin wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu.
W świetle opisanych wyżej okoliczności wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydaje się być w tym momencie jedynym środkiem prawnym chroniącym skarżącego przed niebezpieczeństwem wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w sferze jego życia rodzinnego. Podkreślić trzeba, że wstrzymanie wykonania decyzji ma celu wyłącznie ochronę skarżącego przed niebezpieczeństwem wystąpienia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i w żaden sposób nie legalizuje jego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej. Środek ten ma charakter tymczasowy i straci moc z dniem określonym art. 61 § 6 p.p.s.a., tj. wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie przesądza tego, czy – w świetle zarzutów skargi – finalnie okoliczność prowadzenia życia rodzinnego będzie wpływała na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście istnienia podstawy przyznania skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.