Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia D. S.A. z siedzibą w W. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, usługami w części parteru oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w tym stacją transformatorową na działkach nr [...] przy ulicy S. [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zawiera ogólnikowe twierdzenia strony. A mianowicie, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nastąpi ingerencja w zakres obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego dla obszaru przedmiotowej inwestycji i ryzyko roszczeń odszkodowawczych stron postępowania oraz niemożliwe do usunięcia skutki wynikające z realizacji wykopu ziemi – nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu.
Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję.
Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Stąd kaucja wyznaczona w trybie art. 35a Prawa budowlanego, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. B., podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mimo wskazania przez Sąd I instancji, że realizacja inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. Mając bowiem na uwadze skalę projektowanej inwestycji, jej realizacja prowadzić będzie do sytuacji, w której postępowanie dotyczące rozpatrzenia skargi stanie się w istocie bezcelowe. Ponadto Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie możliwości zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków.
W odpowiedzi na zażalenie D. S.A. wniosła o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowana w zażaleniu argumentacja wskazuje, że strona skarżąca błędnie pojmuje istotę instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.
Nie jest więc rolą sądu administracyjnego czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sprawie Sąd I instancji właśnie dokonał takiej oceny, prawidłowo oceniając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji odnoszącej się do wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., która mogłaby podlegać uwzględnieniu. Wniosek zawierał argumentację w odniesieniu tylko do ewentualnych skutków jakie miałby dotyczyć inwestora, a nie strony skarżącej. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że w związku z wykonaniem decyzji w trakcie trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, to inwestor na własne ryzyko może realizować inwestycję. Owa kalkulacja zależy więc od woli inwestora i nie ma w ogóle znaczenia dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym z reguły wstrzymanie wykonania inwestycji, szczególnie tych dużych może wiązać się dla inwestora z negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami.
Stąd ustawodawca przewidział instytucję kaucji (art. 35a Prawa budowlanego) na wypadek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Ponadto bez znaczenia pozostaje kwestia toczenia się innych postępowań sądowych (dot. planu miejscowego), ponieważ ocena ich wpływu na wynik w niniejszej sprawie należy bardziej do merytorycznej oceny skargi i nie może być rozpoznawana na obecnym etapie sprawy. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów byłoby niedopuszczalne. Także w zażaleniu strona skarżąca nie wskazała żadnych konkretów dotyczących wystąpienia w tej sprawie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ramach tych bowiem przesłanek nie mieści się argumentacja, zgodnie z którą wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby zniweczyć cel rozpoznania skargi. Takiego skutku bowiem w wymiarze oceny prawnej nie powoduje brak wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Ewentualny wyroku sądu administracyjnego niezależnie od faktycznego zaawansowania robót budowlanych może stanowić podstawę (por. art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (w ramach postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego), w tym potencjalnie do rozbiórki i doprowadzenia terenu inwestycji do stanu poprzedniego. Wskazywane bowiem przez stronę skarżącą roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopu nawet znacznych rozmiarów nie mają charakteru nieodwracalnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił.