Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1616/15, odrzucił skargę M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r. nr XLVII/311/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że M. M. w dniu 20 lipca 2015 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikające z zaskarżonej uchwały.
W dniu 22 października 2015 r. M. M. wniósł skargę na powyższą uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zagórzu wniosła o jej oddalenie i wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było rozpatrywane na sesji Rady.
Dalej Sąd podniósł, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - art. 53 § 2 p.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, zgodnie z którą w sprawach uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy z zakresu administracji, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oba terminy są terminami procesowymi, przy czym pierwszy liczony jest od zdarzenia jakim jest doręczenie odpowiedzi na wezwanie, zaś drugi od zdarzenia jakim jest doręczenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy obliczane są według przepisów prawa cywilnego. Z art. 111 § 2 kodeksu cywilnego, do którego odsyła art. 165 kodeksu postępowania cywilnego wynika, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Przenosząc tę zasadę na terminy ustanowione w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyjąć należy, że początkiem terminu do wniesienia skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. w przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest dzień następny po otrzymaniu odpowiedzi, zaś początkiem terminu 60 dniowego jest dzień następny po dniu doręczenia tego wezwania organowi. W odniesieniu do drugiego z terminów dopiero od tego dnia można mówić o bezskuteczności wezwania, o ile nie zostanie ono uwzględnione. Art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza zatem dwa terminy do sytuacji w której zwrócono się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, w której organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – wtedy strona ma na wniesienie skargi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W drugim przypadku, jeżeli organ nie doręczył odpowiedzi na wezwanie przed upływem 30 dni, od dnia wniesienia wezwania, to wówczas strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 60 dni, licząc od dnia wniesienia wezwania.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga M. M. została wniesiona z uchybieniem terminu. Wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w siedzibie organu w dniu 20 lipca 2015 r. W związku z tym termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi (biorąc pod uwagę brak odpowiedzi organu w tym czasie) upłynął bezskutecznie z dniem 18 września 2015 r. Skarga natomiast został wniesiona w dniu 22 października 2015 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu.
Z tego względu Sąd na podstawie art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako wniesioną z uchybieniem terminu.
Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania, a w szczególności art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż ma on zastosowanie do skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, i że skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.), jest skargą złożoną po terminie;
- naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie orzeczenie co do meritum i pozostawienie sprzecznej z prawem Uchwały jako obowiązującej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 3 u.s.g. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Są to przepisy art. 35 i 36 K.p.a., zgodnie z którymi organ ma maksymalnie 2 miesiące na załatwienie sprawy jeżeli jest szczególnie skomplikowana. Jeżeli organ nie załatwił w tym terminie wezwanie należy uznać za bezskuteczne i dopiero wówczas strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Skarżący podkreślił, że organ gminy po otrzymaniu wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić wnioskodawcę o tym, że w razie bezskutecznego upływu tego terminu przysługuje mu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1345/10). Rada Miejska w Zagórzu nie zawiadomiła skarżącego o tym.
Zdaniem skarżącego z przepisu art. 101 u.s.g. nie wynika, by strona związana była terminem do złożenia skargi, warunkiem do jej złożenia jest wyłącznie uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do właściwego organu. Z kolei art. 102a u.s.g. wyraźnie stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 10 ustawy, w którym znajduje się też art. 101), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż odnosi się on wyłącznie do sytuacji opisanych w art. 52 § 3 i 4 - tj. sytuacji gdy brak jest przepisu z którego wynika środek zaskarżenia, a w tym postępowaniu środek zaskarżenia (skarga) wynika z przepisu art. 101 ust.1 u.s.g., a art. 102a u.s.g. wyraźnie odrzuca stosowanie art. 52 § 3 i 4,a tym samym i odnoszącego się wyłącznie do nich art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżący powołał się w tym zakresie na glosę Marka Lewickiego do uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził iż przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta, na mocy art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a, wiąże sądy administracyjne, zatem nie można przyjąć za słuszne stanowiska, jakoby art. 101 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiły lex specialis w stosunku do art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. i wyłączały stosowanie tego przepisu w sprawach ze skarg na uchwały organów gmin wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie.
Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny, powołaną wyżej uchwałą, przesądził o zastosowaniu art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. w sprawach z zakresu skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to przyjąć trzeba, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniał kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie w świetle tego przepisu. Zasadnym było więc przyjęcie przez ten Sąd, iż skarżący winien był wnieść skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r. w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący powinien skargę swoją wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia doręczenia wezwania, które miało miejsce w dniu 20 lipca 2015 r. Tym samym termin ten upływał z dniem 18 września 2015 r., jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki. W konsekwencji skarga wniesiona w dniu 22 października 2015 r. była spóźniona i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazać trzeba, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. To, że przepis art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Uchwała rady gminy jednak nie przestaje być innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 tej ustawy (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06)
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a należy uznać za niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie treść art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia.