Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Łd 9/11 wymierzył Prezydentowi Miasta Łodzi grzywnę w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., za nieprzekazanie Sądowi skargi B. K. na bezczynność w/w organu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 25 lipca 2011r., B. i B. K. skierowali, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność tego organu w sprawie ustalenia, warunków zabudowy dla inwestycji, w postaci budynku letniskowo-gospodarczego, wybudowanego w północno – wschodniej części działki, zlokalizowanej przy ul. S. w Łodzi.
B. K. złożyła w dniu 31 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o ukaranie Prezydenta Miasta Łodzi grzywną, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a. uzasadniając, iż do dnia jego złożenia wskazana na wstępie skarga na bezczynność nie została przekazana do Sądu.
Nadto Sąd wskazał, że w dniu 8 września 2011 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, przekazujące w załączeniu pismo z dnia B. K. z dnia [...] lipca 2011 r. i wyjaśnienie, iż pismo wspominane przekazane zostało SKO przez Prezydenta Miasta Łodzi, w związku z przekazaniem do Kolegium akt sprawy wraz z zażaleniami B. K. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podniesiono również, iż B. K. wezwana została do wypowiedzenia się czy jej skarga z dnia 25 lipca 2011r. jest skargą na bezczynność organu I instancji czy też stanowi skargę na niezałatwienie sprawy przez SKO.
W piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. skarżąca wyjaśniła, iż jej pismo winno być skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Łodzi wniósł o oddalenie wniosku oraz o odroczenie rozprawy celem złożenia odpowiedzi na skargę na bezczynność w związku z tym, że organ aktualnie nie dysponuje aktami sprawy, bowiem znajdują się one w dyspozycji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż wniosek skarżącej B. K. jest zasadny. Uwzględniając wymierzenie organowi grzywny, wskazał iż zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., wniesienie skargi za pośrednictwem organu, którego bezczynność zaskarżono, skutkuje obowiązkiem przekazania jej właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd zaznaczył, iż w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie warunków zabudowy wpłynęła do siedziby organu w dniu 27 lipca 2011 r. Stosownie do cytowanych wyżej przepisów skutkowało to obowiązkiem przekazania jej do Sądu wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni, tj. do dnia 26 sierpnia 2011r., zaś do dnia rozprawy zobowiązany podmiot nie przekazał do Sądu owej skargi wraz odpowiedzią nań i aktami sprawy. Skarga nadesłana została wprawdzie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (podmiot nie będący stroną postępowania) w dniu 8 września 2011 r. jako załącznik pisma z tej daty, jednakże, pomijając już fakt uchybienia wspomnianemu terminowi, faktycznie nie zostały zachowane wymagania, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. – skargi nie przekazał bowiem organ właściwy, nie wpłynęła odpowiedź na skargę ani akta sprawy.
Sąd stwierdził, iż niezastosowanie się do obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego, ustawowym terminie wypełniło przesłanki wynikające z dyspozycji art. 55 § 1 p.p.s.a., co zobligowało Sąd do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i wymierzenia Prezydentowi Miasta Łodzi grzywny na podstawie wskazanego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nadto Sąd wyjaśnił sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Dodał, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Odnosząc się do przedmiotowej sprawy Sąd podniósł, iż nie ma wątpliwości, że pismo złożone przez B. i B. K. w dniu [...] lipca 2011 r. jest skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, której B. K. pozostaje współwłaścicielką i zaadresowane zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zatem niezależnie od kwestii związanych z trafnością zawartej w niej argumentacji organ zobligowany był do dopełnienia określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o wymierzeniu grzywny, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, iż wysokość wymierzonej grzywny osiąga cel przewidziany w przywołanej normie prawnej.
Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego E. D. zaskarżył w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nie wzięcie pod uwagę przy zastosowaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 197 p.p.s.a. podnosząc zarzut nieważności postępowania w związku z pozbawieniem możliwości obrony swych praw oraz art. 109 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o odroczenie rozprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty Prezydent Miasta Łodzi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia wniesionego zażalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego.
W uzasadnieniu zażalenia Prezydent Miasta Łodzi podniósł, iż skarga na bezczynność B. K. była przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z pismem z dnia 7 września 2011 r.- odpowiedzią na skargę przez organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W dniu wydania zaskarżanego postanowienia zarówno skarga, odpowiedź na nią, jak i akta sprawy administracyjnej znajdowały się w Sądzie. Ponadto, wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ze skargi B. K. nie wynika jednoznacznie, którego organu bezczynność skarży. W prawdzie pismo skierowane jest do WSA, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi, jednakże z treści pisma wynika, iż skarga dotyczy bezczynności organu II instancji – nie wydania w terminie postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynności organu II instancji. Zatem ważna jest wola strony, a nie formalne wskazanie organu, za pośrednictwem którego skarga ma być przesłana do WSA.
Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, iż B. K. bez pośrednictwa organu pierwszej instancji złożyła wprost do organu drugiej instancji zażalenie z dnia 3 czerwca 2011 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to oddalone zostało postanowieniem SKO 3105/2011 z dnia 29 lipca 2011 r. W takiej sytuacji trudno było ustalić, czy B. K. skarży zażalenie SKO, czy jest to skarga na bezczynność w wydaniu postanowienia w sprawie rozstrzygnięcia zażalenia przez SKO, czy jest skargą wprost na bezczynność Prezydenta – organu pierwszej instancji.
Nadto w uzasadnieniu podniesiono, że w dniu złożenia skargi tj. 31 sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji nie posiadał akt administracyjnych sprawy, ponieważ zostały one przekazane wcześniej organowi drugiej instancji, łącznie z zażaleniem strony – H. i S. K. na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lipca 2011 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Akta sprawy pozostają w WSA do dnia dzisiejszego.
Zdaniem organu, nie ma żadnych przesłanek aby uwzględnić wniosek skarżącej o ukaranie Prezydenta, skoro ten był pozbawiony możliwości wypełnienia obowiązku, także wskutek działań samej skarżącej. B. K. miała wiedzę, iż postępowanie prowadzone z nie jej wniosku, tylko drugiego współwłaściciela, jest w toku. Ponadto skarga na bezczynność Prezydenta, nie dotyczy jej interesów, jako uczestnika postępowania, tylko wnioskodawców, którzy nie mają zastrzeżeń co do terminów podejmowanych czynności przez organy administracyjne dwóch instancji.
Nałożona kara nie spełnia ustawowej funkcji, bowiem nie ma charakteru restrykcyjnego wobec organu pierwszej instancji, który nie miał do czasu zwrotu skargi możliwości przesłania jej do Sądu wraz z odpowiedzią. W tej sytuacji rozprawa powinna być odroczona (art. 109 p.p.s.a.), a skarga zwrócona w celu udzielenia na nią odpowiedzi. Doręczenie przez WSA treści wniosku B. K. z dnia 31 sierpnia 2011 r. bez przywołanych w tym wniosku załączników o ukaranie Prezydenta Miasta Łodzi, nastąpiło do kancelarii Urzędu Miasta Łodzi w dniu 17 listopada 2011 r., a więc na 6 dnia przed terminem rozprawy (pełnomocnik otrzymał pismo na dzień przed rozprawą). Dopiero z tego pisma Sądu wynikało, iż chodzi o sprawę z wniosku skarżącej o ukaranie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na zażalenie Prezydenta Miasta Łodzi B. K. reprezentowana przez B. K. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu B. K. podniósł, iż w złożonym zażaleniu wskazuje się na fakty świadczące o niezrozumieniu prawa dotyczącego postępowania w sprawie wymierzenia grzywny za nie wykonanie ciążących na organie obowiązków. Przytacza się argumentację niezgodną ze stanem faktycznym i prawnym np. zarzut złożenia zażalenia przez B. K. do SKO w Łodzi bez pośrednictwa organu pierwszej instancji w trybie art. 37 Kpa (będącego niezbędnym wymogiem skargi o bezczynność organu) oraz stwierdza się nieprawdę jakoby skarga na bezczynność Prezydenta, nie dotyczyła interesu prawnego B. K., jako uczestniczki postępowania tylko interesu wnioskodawców tj. Państwa K. Zdaniem B. K. nawet uwzględnienie skargi strony przez organ, w ramach autokontroli wynikającej z przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia organu od wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy tj. przesłania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych.
Organ po otrzymaniu skargi nie zastosował się do przytoczonych przepisów. Przesłanie skargi do innego organu narusza prawo i obliczone było na przewlekanie postępowania. B. K. nie zgodziła się z zarzutem zażalenia, że Prezydent Miasta Łodzi był pozbawiony obrony swych praw, tym bardziej, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym był reprezentowany przez zawodowego radcę prawnego. Podkreśliła, że odrzucenie przez Sąd zgłoszonego bez uzasadnionej przyczyny wniosku o odroczenie rozprawy nie ma wpływu na jej wynik, gdyż było próbą dalszego przeciągania sprawy. Skarżąca strona nie wykazała takiego wpływu za wyjątkiem stwierdzenia, że brak odroczenia rozprawy uniemożliwił udzielenie odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 55 p.p.s.a.
Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu.
Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a.. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Oceniając zażalenie Prezydenta Miasta Łodzi zauważyć należy, że podniesione w jego treści zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi niewątpliwie uchybił trzydziestodniowemu terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż skarga B. K., która wpłynęła do organu w dniu 27 lipca 2011 r. winna być przekazana do Sądu w terminie 30 dni, tj. do dnia 26 sierpnia 2011 r.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, że przyczyną nieterminowego przekazania skargi było to, iż w dniu jej złożenia organ pierwszej instancji nie posiadał akt administracyjnych sprawy, ponieważ zostały przekazane wcześniej organowi drugiej instancji łącznie z zażaleniem H. i S. K. (strony postępowania). To organ odpowiada za terminowe załatwianie spraw i nie można skutecznie podnosić braku winy w niedokonaniu ciążącej czynności tylko dlatego, że nie dysponował aktami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż Prezydent Miasta Łodzi - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. – przesłał skargę strony na opieszałość i bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a wniesioną za pośrednictwem tego organu, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. W sytuacji, gdy Prezydent Miasta Łodzi nie dysponował aktami sprawy, ponieważ zostały one przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz ze skargą H. i S. K. na postanowienie SKO w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r., winien podjąć określone działania.
A zatem, Prezydent Miasta Łodzi mógł zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt lub udzielić pełnomocnictwa pracownikowi urzędu celem zapoznania się z aktami w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ewentualnie złożyć wniosek o wykonanie kserokopii dokumentów potrzebnych do sporządzenia odpowiedzi na skargę. Nie można uznać, iż Prezydent nie miał możliwości wypełnienia ciążącego na nim obowiązku, albowiem skargę wraz z odpowiedzią winien w przepisanym terminie przekazać do Sądu wraz z informacją, iż akta administracyjne niniejszej sprawy znajdują się już w Sądzie i podaniem sygnatury akt sprawy, do której zostały przesłane.
Nie można zaakceptować argumentu Prezydenta co do trudności ustalenia czy B. K. skarżyła zażalenie SKO czy jest to skarga na bezczynność w wydaniu postanowienia w sprawie rozstrzygnięcia zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy skarga wprost na bezczynność Prezydenta.
Zauważyć należy, że zażalenie B. K. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta Łodzi w terminie sprawy dotyczącej postępowania o wydanie warunków zabudowy z wniosku H. i S. K. zostało rozstrzygnięte postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi, jako organ administracji publicznej, winien wiedzieć, że na takie postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie nie przysługuje. Złożenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia (w niniejszej sprawie SKO w Łodzi) zażalenie na organ administracji niższego stopnia (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi) stanowi wyczerpanie warunku wniesienia skargi do Sądu administracyjnego na bezczynność tego organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma B. K. sporządzonego w dniu 25 lipca 2011 r. wynika jednoznacznie, którego organu bezczynność jest skarżona. Tytuł pisma "Skarga na opieszałość i bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi" wskazuje jednoznacznie czyją bezczynność strona skarży. Potwierdza to także skierowanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi, powołanie art. 37 § 1 k.p.a. i wniosek o nakazanie przez Sąd organowi administracji wydania decyzji w sprawie z wniosku H. i S. K. o wydanie warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 109 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o odroczenie rozprawy oraz zarzutu nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.(pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw).
Pełnomocnik organu wniósł o odroczenie rozprawy celem udzielenia odpowiedzi na skargę B. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi, a więc dokonania czynności, której niedopełnienie stanowiło przesłankę do złożenia wniosku o wymierzenie Prezydentowi Miasta Łodzi grzywny.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż organ, o którym mowa w § 1 art. 54 p.p.s.a. (którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, a zatem w tym terminie powinien udzielić odpowiedzi na skargę.
Wskazać też miejscu należy, że nie ma w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy i pozbawieniem jej możności obrony swych praw. Skoro zatem odmowa uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy była uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.