Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 425/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia spółek G. Sp. z o.o. w Warszawie i E. Sp. z o.o. w Legnicy do udziału w sprawie ze skargi Stanisława Staniewicza na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 stycznia 2009 r., nr [...] w charakterze uczestników postępowania.
W ocenie Sądu wnioski obu w/w Spółek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania są bezzasadne, gdyż okoliczność, iż Spółki stanowiska, że są dzierżawcami nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o zmianie Studium, która to zmiana jest dla nich korzystna jako przyszłych inwestorów elektrowni wiatrowych nie świadczy o spełnieniu przesłanek ustanowionych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uczestnikiem postępowania sądowego może zostać osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego.
Sąd zaznaczył, że skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Uchwalanie zaś zmiany studium następuje w oparciu o procedurę ustanowioną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie jest postępowaniem administracyjnym.
Nadto Sąd podniósł, iż przesłanką legitymacji skargowej w niniejszej sprawie jest zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – u.s.g. naruszenie interesu prawnego. Nie mógł zostać dopuszczony do udziału w sprawie podmiot, który twierdzi o posiadaniu jedynie interesu prawnego. Gdyby interes tego podmiotu został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mógłby on po wyczerpaniu procedury z art. 101 u.s.g. samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wnioskodawcy nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej wobec skutków prawnych zaskarżonej uchwały.
Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powołaniem się na naruszenie przysługującego mu właśnie, indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Natomiast wnioskodawcy powołują się na przysługiwanie im interesu, w istocie faktycznego, w oddaleniu skargi. Pragną zatem stać się pomocnikami procesowymi organu, a dopuszczenia takich osób ustawa nie przewiduje.
G. Sp. z o.o. w Warszawie w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i uznanie jej jako strony w postępowaniu II SA/Wr 425/11. Spółka podniosła, iż wykazała swój interes prawny tym, że posiada pozwolenie na budowę farmy wiatrowej na terenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podpisane umowy dzierżawy nieruchomości. Dodatkowo strona podkreśliła, iż od kilku lat prowadzi działania inwestycyjne na terenie Gminy Legnickie Pole. Spółka uzyskała wszelkie wymagane prawem zgody, uzgodnienia i decyzje, które pozwalają na rozpoczęcie prac budowlanych związanych z inwestycją. Na poczet w/w pozwoleń zostały zaangażowane znaczne środki, a gwarancją ich sensownego wydania jest prawomocne prawo miejscowe, które określa zakres i możliwości inwestycji na terenie Gminy Legnickie Pole.
Reasumując, G. Sp. z o.o. podkreśliła, że jej legitymacja jako inwestora wynika bezpośrednio z zaangażowania finansowego w obszarze gminy oraz posiadania prawa do dysponowania gruntem na cele zgodne z przeznaczeniem określonym w prawie miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego.
Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wpływa na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa powyżej ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie S. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole dla wybranych terenów pod elektrownie wiatrowe. Zaskarżona uchwała zapadła w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia G. Sp. z o.o. w Warszawie jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zasadnie zauważył również Sąd pierwszej instancji, iż podnoszona przez Spółkę kwestia planów inwestycyjnych wnioskodawcy wynikających m.in. z umów dzierżawy, zawartych z właścicielami gruntów objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić oparcia dla legitymacji procesowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.