Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 221/16

Uzasadnienie

T. w W. i O. w M. wniosły do WSA w Warszawie skargi na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] kwietnia 2012 r. o udzieleniu "K." sp. z o. o. w C. pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z koryta W. w km 261+000 - 263+000 oraz na składowanie i prowadzenie prac związanych z wydobyciem i wywozem pozyskanego materiału, w międzywalu W. w m. O. i w m. T. W piśmie z [...] maja 2013 r. T. w W. wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 lipca 2013 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (sentencja - k. 107, uzasadnienie - k. 111-112).

Wyrokiem z 23 lipca 2013 r. WSA w Warszawie oddalił skargi (sentencja - k. 110, uzasadnienie - k. 131-140).

Skarżący wnieśli skargi kasacyjne do NSA od powyższego wyroku (k. 155-1160).

W piśmie z [...] lutego 2014 r. T. w W. ponownie wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 227-230).

Postanowieniem z 4 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek (k. 256-259).

W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. T. w W. wniosło do NSA, aby ten uchylił swoje postanowienie z 4 kwietnia 2014 r. o oddaleniu wniosku z uwagi na nowe okoliczności:

1. 1. natury formalno-prawnej - ponowne obowiązywanie (od 15 sierpnia 2015 r.) postanowienia WSA w Warszawie z 9 lipca 2013 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a to w związku z art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658),
2. 2. merytoryczne - wynikające z katastrofalnej suszy, w tym rekordowo niskich poziomów wód W. i wysokich temperatur tych wód, także na odcinku sandomierskim tej rzeki, gdzie jest realizowane przedsięwzięcie; okoliczności te, wraz z wybieraniem "pulpy" (piasku zmieszanego z wodą) z dna rzeki, istotnie pogarszają warunki bytowania organizmów wodnych, w tym ryb.

Wyrokiem z 3 września 2015 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (sentencja - k. 372, uzasadnienie - k. 376-385).

W piśmie z [...] września 2015 r. T. w W. ponowiło swój wniosek do NSA o uchylenie postanowienia NSA z 4kwietnia 2014 r. oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 373-374).

Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z 30 października 2015 r. z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania przed NSA oraz treść wyroku tego Sądu z dnia 3 września 2015 r. wniosek T. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przekazał do rozpoznania WSA w Warszawie (k. 388). Poinformowano również T. w W., że złożony wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zostanie przekazany do rozpatrzenia WSA w Warszawie, który wobec wyroku NSA będzie zobowiązany rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, także w odniesieniu do wszelkich kwestii wpadkowych, w tym żądań związanych ze wstrzymaniem zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3467/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że nie jest zasadne stanowisko wnioskodawcy, że od 15 sierpnia 2015 r. (w związku z wejściem w życie nowelizacji P.p.s.a.) ponownie obowiązuje postanowienie WSA w Warszawie z 9 lipca 2013 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to, na podstawie art. 61 § 6 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, upadło w dniu wydania przez WSA w Warszawie wyroku - 23 lipca 2013 r. Uchylenie przez NSA wyroku WSA w Warszawie nie powoduje ponownego wejścia do obrotu prawnego upadłego uprzednio postanowienia. Sąd wyjaśnił, że znowelizowany art. 61 § 6 P.p.s.a. (wiążący utratę mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z wydaniem orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnieniem się orzeczenia oddalającego skargę) ma co prawda zastosowanie do spraw wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r., ale oznacza to jedynie tyle, że w takich sprawach postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane od 15 sierpnia 2015 r. tracą moc w przypadku zajścia okoliczności wymienionych w znowelizowanym art. 61 § 6 P.p.s.a.

Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że argumenty Wnioskodawcy nie przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku powołano się na katastrofalną suszę, w tym rekordowo niskie poziomy wód Wisły i wysokie temperatury tych wód, także na odcinku sandomierskim tej rzeki, gdzie jest realizowane przedsięwzięcie, co - wraz z wybieraniem "pulpy" (piasku zmieszanego z wodą) z dna rzeki - miałoby istotnie pogarszać warunki bytowania organizmów wodnych. Sąd zauważył, że powołane w uzasadnieniu wniosku przesłanki, wobec zmiany pory roku (skutkującej spadkiem temperatur i obfitymi opadami deszczu), nie są już aktualne.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło O. w M. (dalej O.) domagając się jego uchylenia w całości. Wskazało także na konieczność stwierdzenia przez NSA, iż wniosek T. w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o uchylenie postanowienia NSA z 4 kwietnia 2014 r. powinien zostać przekazany wraz z aktami sprawy do NSA na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. celem jego rozpoznania przez ten Sąd.

Zdaniem O. zaskarżone postanowienie zostało wydane z wadami, które skutkują stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 183 § 1 pkt 3, 5 i 6 P.p.s.a. (powinno być § 2) w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Stwierdzono, że sprawa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem NSA z 4 kwietnia 2014 r. Tym samym możliwa była jedynie zmiana tego postanowienia NSA lub jego uchylenie na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. przez NSA a nie WSA w Warszawie. Tego jednak nie uczyniono.

Zarzucono, że O. został pozbawiony możności obrony swych praw, gdyż przed doręczeniem zaskarżonego postanowienia z 19 listopada 2015 r. nie ustosunkował się do wniosku T. w W. o uchylenie postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. Informacja o takim wniosku dotarła do O. dopiero przy doręczaniu odpisu zaskarżonego postanowienia (doręczono pisma procesowe).

Zdaniem O. rozpoznanie wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniesionego na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. należało do właściwości NSA. Wobec tego, że wniosek ten rozpoznał WSA doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Ponadto zarzucono, że zaskarżone postanowienie zawiera błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015 r., poz. 658) w nawiązaniu do nowego brzmienia art. 61 § 6 P.p.s.a. mającego, zdaniem OTOP, zastosowanie także do uchylenia postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. Skoro postępowanie wywołane skargami O. i T. w W. zostało wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r. (wejście w życie nowelizacji) i nie zostało jeszcze zakończone jednym z prawomocnych orzeczeń wymienionych w art. 61 § 6 P.p.s.a., to gdy istnieje prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji, a wyrok WSA w Warszawie został uchylony wyrokiem NSA z dnia 3 września 2015 r., to w ocenie O. brak jest przeszkód aby uznać, że postanowienie z 9 lipca 2013 r. nadal obowiązuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnoszą się do sytuacji, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek wskazanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskującym. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić takie możliwe konsekwencje jej wykonania, które mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny.

Zgodnie z art. 61 § 4 P.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten na zasadzie odwołania z art. 193 P.p.s.a. należy stosować do NSA gdy NSA rozpoznawał wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożony na etapie skargi kasacyjnej. Wówczas NSA dokonuje oceny okoliczności wskazanych we wniosku pod kątem, czy okoliczności te świadczą o zmianie okoliczności w sprawie, które uzasadniają odmienne niż dotychczas rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie.

W niniejszej sprawie analiza okoliczności wskazanych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. doprowadziła Sąd do uznania, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na trudne warunki atmosferyczne panujące w okresie letnim bowiem warunki te w chwili orzekania uległy zasadniczej zmianie i realność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków z tych powodów zdezaktualizowała się w momencie orzekania przez Sąd. Zdaniem NSA, właściwie Sąd przyjął, że wskazane jako świadczące o zmianie okoliczności sprawy trudne warunki atmosferyczne już nie istnieją i z tych powodów wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji okazało się niecelowe.

Fakt, że pismo T. w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o uchylenie postanowienia NSA z 4 kwietnia 2014 r. zostało przez NSA zakwalifikowane jako wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, NSA rozpoznający zażalenie uznaje za dopuszczalne bowiem w istocie rozpoznawanie kwestii wstrzymania zaskarżonej decyzji z uwagi na zmianę okoliczności sprawy jest ponownym badaniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. przy czym ustalić należy, że nastąpiła zmiana okoliczności w stosunku do tych, które legły u podstaw wcześniej rozpoznawanego wniosku.

W realiach niniejszej sprawy kiedy NSA wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał go do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a jednocześnie nie wypowiedział się w zakresie żądań o uchylenie postanowienia NSA z 14 kwietnia 2014 r. uznać należy, że kwestia wstrzymania zaskarżonej decyzji przestała istnieć na etapie postępowania przed NSA i mogła pojawić się dopiero gdy sprawa wróciła do Sądu I instancji. Potwierdza to treść zarządzenia NSA z 30 października 2015 r. Tak więc zarzut, że kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została rozstrzygnięta przez Sąd I instancji postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. zamiast przez NSA był niezasadny. Wydanie wyroku kasacyjnego z dnia 3 września 2015 r. przez NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wyczerpało możliwość prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w II instancji. Wobec tego właściwym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie był jedynie Sąd I instancji toteż nie został naruszony art. 183 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Zdaniem NSA, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Fakt nie zawiadomienia O. o wniosku T. w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie uniemożliwiło mu podjęcia czynności, które zmierzały do weryfikacji wydanych przez Sąd rozstrzygnięć. Towarzystwo to mimo, iż o wniosku nie wiedziało to uzyskało postanowienie z 19 listopada 2015 r. rozstrzygające kwestie wskazane w tym wniosku i mogło, co też uczyniło, zaskarżyć wydane orzeczenie.

Upatrywanie przez O. naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. jest także niezasadne bowiem jak już była wcześniej mowa wydanie wyroku o charakterze kasacyjnym z art. 185 § 1 P.p.s.a. nie świadczy o definitywnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego lecz jedynie otwiera drogę do ponownego jej rozpatrzenia. Nie jest to zatem stan prawomocności o jakim mowa w tym przepisie. Owszem postanowienie NSA z 14 kwietnia 2014 r. było prawomocne ale tylko do czasu uchylenia wyroku. Po jego uchyleniu postępowanie przed WSA rozpoczyna się na nowo i wydane wcześniej postanowienia choćby prawomocne nie mają już znaczenia dla kwestii, które Sąd I instancji będzie rozpatrywał od początku.

Odnośnie do błędnej wykładni nowego brzmienia art. 61 § 6 P.p.s.a. NSA stwierdza, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu właściwie wyjaśnił sens tego przepisu. Zgodnie z nowym brzmieniem ww. regulacji tylko wydanie wyroku uwzględniającego skargę lub prawomocnego wyroku oddalającego skargę uchyla postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. Regulacja ta weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. przy czym znajduje ona zastosowanie także do postępowań wszczętych przed tą datą. Prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że odpowiednie stosowanie tego przepisu do wcześniej wszczętych postępowań o wstrzymanie wykonania ma ten skutek, że wydane postanowienie w sytuacjach przewidzianych tym przepisem traci moc.

W niniejszej sprawie kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. (wstrzymanie wykonania). Wówczas obowiązywał art. 61 § 6 P.p.s.a., z którego treści wynikało, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Takim orzeczeniem był wyrok z dnia 23 lipca 2013 r., którym WSA w Warszawie oddalił skargi O. i T. w W. Zatem w poprzednim stanie prawnym postanowienie z dnia 9 lipca 2013 r. z chwilą wydania wyroku tj. z dniem 23 lipca 2013 r. upadło.

Wobec tego skarżący na etapie wniesienia skargi kasacyjnej mogli wystąpić o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. NSA odmówił wstrzymania. Zatem kwestia wstrzymania wykonania została prawomocnie rozstrzygnięta. Okoliczność uchylenia wyroku Sądu I instancji w dniu 3 września 2015 r. przez NSA nie usuwa skutków wywołanych tym wyrokiem w zakresie upadku mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Mocy obowiązującej postanowieniu z dnia 9 lipca 2013 r. nie przywróci zmiana brzmienia art. 61 § 6 P.p.s.a. ponieważ przepis ten w zakresie postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. powoduje utratę mocy postanowień w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przypadkach tam wskazanych nie prowadzi jak twierdzi O. do przywrócenia mocy wydanych wówczas postanowień.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w zażaleniu zarzuty okazały się niezasadne. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Także uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie prowadziło do przywrócenia mocy postanowienia o wstrzymaniu z dnia 9 lipca 2013 r., jak chciał tego wnoszący zażalenie.

Nadmienić należy, że oddalenie wniosku o wstrzymanie nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i możliwe jest złożenie kolejnego, odpowiednio umotywowanego wniosku w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.