Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2832/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania hali magazynowej i zbiorników magazynowych eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.
Sąd wskazał, że M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w punkcie 1. decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. wstrzymał z dniem 1 maja 2016 r. użytkowanie hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m. in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przez firmę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz w punkcie 2. decyzji odmówił umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 14 października do 18 listopada 2015 r. przez Inspektorat w firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., stwierdzono użytkowanie hali magazynowej przeznaczonej do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m. in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W związku ze stwierdzonym naruszeniem wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania administracyjnego oraz w części dotyczącej terminu wstrzymania i orzekł o wstrzymaniu z dniem 30 listopada 2016 r. użytkowania hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m. in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] sp. z o.o. z siedzibą S. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że ewentualne wykonanie decyzji objętych wnioskiem, tj. wstrzymanie użytkowania hali magazynowej należącej do Spółki oraz dwóch zbiorników magazynowych z dniem 30 listopada 2016 r., oznaczać będzie dla Spółki znaczne straty finansowe, w tym utratę płynności finansowej i będzie mogło spowodować trudne do odwrócenia skutki ekonomiczno-gospodarcze. Spółka wyjaśniła, że prowadzi działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Działalność w zakresie transportu odpadów ma charakter wyłącznie pomocniczy w stosunku do działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Transportem odpadów Spółka zajmuje się wyłącznie na potrzeby świadczonych usług odbioru odpadów, które następnie są magazynowane przez Spółkę, względnie przekazywane przez nią dalszym odbiorcom. Zbieranie odpadów stanowi z kolei główny i podstawowy profil działalności Spółki. Spółka wyjaśniła przy tym, że działa na rynku gospodarki odpadami nieprzerwanie od 1997 r. Przeważającą większość zbierania odpadów magazynuje w hali położonej na terenie zakładu w S. przy ul. [...]. Jedyne odpady, które Spółka magazynuje poza budynkiem w powyższej hali – zgodnie z zezwoleniem Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na zbieranie odpadów – to odpady o kodach 05 01 09* i 16 07 08* zmagazynowane w dwóch zbiornikach betonowych na zewnątrz hali. Wszystkie zaś pozostałe odpady, do których zbierania uprawniona jest Spółka są magazynowane w hali. Skarżący podał, że na dzień składania skargi w niniejszej sprawie spośród ponad 17 tys. ton odpadów zmagazynowanych na terenie Spółki, w hali magazynowej znajduje się ok. 15 tys. ton odpadów, zaś w dwóch powyższych zbiornikach – w sumie ok. 1,5 tys. ton odpadów. Skarżący podniósł, że wstrzymanie użytkowania zbiorników betonowych oznaczać będzie dla Spółki brak możliwości zbierania jedynie odpadów o kodach 05 01 09* i 16 07 08*, o tyle wstrzymanie użytkowania hali magazynowej oznaczać będzie, że Spółka całkowicie zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie określonym zezwoleniem Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r. na zbieranie odpadów. Wyłączenie hali z użytkowania spowoduje bowiem, że skarżący nie będzie miał gdzie magazynować odpadów odbieranych od kontrahentów. Tym samym skarżący będzie zmuszony całkowicie zaprzestać działalności w zakresie zbierania odpadów. Dodatkowo, obowiązek wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyłączenie hali i zbiorników z użytkowania, oznaczać będzie konieczność przekazania odpadów, które na chwilę obecną zostały zmagazynowane w hali i zbiornikach należących do Spółki, innym podmiotom. Skarżący wyjaśnił ponadto, że jest związany szeregiem umów o świadczenie usług odbioru odpadów, zaś jego baza klientów liczy przeszło 3.500 dostawców. Skarżący wskazał przy tym, że aktualnie świadczy usługi odbioru odpadów m. in. na rzecz kilku spółek komunalnych (np. [...] S.A. w K., [...] S.A. w K.), jednostek budżetowych (np. [...] w K.), instytucji naukowych (np. [...] w K.), czy tez dużych spółek Skarbu Państwa ([...] S.A. Oddział w K., [...] S.A. Zakład [...]) będących wytwórcami – w głównej mierze – odpadów niebezpiecznych. Spółka na bieżąco realizuje zamówienia odbioru odpadów składane przez takie podmioty. Na potwierdzenie powyższego Spółka dołączyła do skargi kserokopie sześciu umów zawartych w latach 2015 i 2016 wiążących ją ze wskazanymi wyżej podmiotami. Skarżący wskazał przy tym, że znaczna część z wiążących Spółkę umów zawiera zapisy pozwalające kontrahentom Spółki na obciążenie jej karami umownymi w razie braku realizacji zleceń odbioru odpadów. Część z takich umów, będących obecnie w trakcie realizacji, została zawarta w trybie zamówień publicznych i przewiduje świadczenie przez Spółkę usług odbioru odpadów nawet przez kilka lat. Wstrzymanie użytkowania hali i zbiorników magazynowych na odpady 05 01 09* i 16 07 08* oznaczać będzie brak możliwości realizacji przez Spółkę zawartych przez nią umów długoterminowych, jak i bieżących zleceń. Zaprzestanie przez Spółkę świadczenia usług odbioru odpadów doprowadzi do naliczenia przez kontrahentów kar umownych. W wielu przypadkach dojdzie również do złożenia przez kontrahentów Spółki oświadczeń o odstąpieniu od zawartych umów z winy Spółki. Stan ten spowoduje zaś nie tylko utratę przez Spółkę źródeł dochodu, ale też znaczne osłabienie wiarygodności rynkowej Spółki, jak i może doprowadzić do zgłoszenia wobec niej roszczeń odszkodowawczych. W ocenie skarżącego, opisana sytuacja w poważnym stopniu zagrozi kondycji finansowej Spółki i może doprowadzić do utraty możliwości regulowania bieżących zobowiązań, a w konsekwencji doprowadzić do popadnięcia Spółki w stan niewypłacalności.
Spółka podała, że jest jednym z największych w regionie k. odbiorców odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Klientami Spółki są przy tym w zdecydowanej większości wytwórcy odpadów z terenu K. oraz powiatów sąsiednich. Dla wielu z tych firm Spółka jest najbliższym w okolicy podmiotem świadczącym usługi odbioru odpadów.
Spółka wyjaśniła również, że część z odbieranych przez Spółkę odpadów niebezpiecznych poddawanych jest na terenie Spółki wstępnej dezaktywacji, jak też zmniejszana jest ich objętość, co ma na celu ograniczenie ich zakaźności, toksyczności, jak też przygotowania do transportu do miejsc unieszkodliwiania.
Wstrzymanie użytkowania hali i zbiorników należących do Spółki spowoduje zatem zaburzenie gospodarki niebezpiecznymi odpadami w województwie [...], które w konsekwencji będą przewożone na znaczne odległości, stwarzając dodatkowe zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne oraz zagrożenie środowiska naturalnego. Zważyć bowiem należy, że w myśl zasady bliskości wyrażonej w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpady w pierwszej kolejności należy poddawać przetwarzaniu w miejscu ich powstania, natomiast odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Zdaniem skarżącego, wstrzymanie użytkowania należącej do niego hali i zbiorników magazynowych może rodzić ryzyko, że odpady niebezpieczne, które obecnie skarżący odbiera od lokalnych firm będą wywożone nawet do dalszych województw.
Niezależnie od powyższego Spółka podała, że wstrzymanie użytkowania hali magazynowej z dniem 30 listopada 2016 r. jest dla Spółki niewykonalne, bowiem w chwili obecnej Spółka ma na terenie ponad 17 tys. ton odpadów. Potwierdzeniem tego jest dołączona do skargi kserokopia zestawienia stanów magazynowych na dzień 16 września 2016 r. Wstrzymanie użytkowania hali magazynowej oznaczałoby, że do dnia 30 listopada 2016 r. Spółka winna przekazać je innym podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia. Rozdysponowanie tak ogromnej ilości odpadów przez okres niewielu ponad 2 miesięcy (licząc od dnia sporządzenia niniejszej skargi) jest technicznie i logistycznie niewykonalne. Nie jest bowiem możliwe w tak krótkim czasie przekazanie podmiotom trzecim odpadów, których zgromadzenie zajęło Spółce ponad półtora roku. Spółka wskazała, że proces przekazania ponad 17 tys. ton odpadów podmiotom trzecim, zająłby co najmniej od roku do dwóch lat. Tymczasem zaskarżona decyzja tej okoliczności w ogóle nie uwzględnia, pomijając nie tylko faktyczną możliwość jej wykonania przez Spółkę w zakreślonym dwumiesięcznym terminie, ale też kwestię bezpiecznego zakończenia dla środowiska użytkowania hali i zbiorników magazynowych.
Skarżący wskazał ponadto, że na przełomie lat 2014 i 2015 zakupił za cenę 4.000.000 zł netto prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której obecnie prowadzi działalność gospodarczą. Na zakup tej nieruchomości Spółka zaciągnęła w Banku [...] kredyt inwestycyjny w wysokości 3.000.000 zł. Na dowód tego Spółka dołączyła do skargi kserokopię umowy nr [...] kredytu inwestycyjnego zawartą w dniu 30 września 2014 r. Możliwość spłaty przedmiotowego kredytu, w ratach miesięcznych wynoszących 25.000 zł, uzależniona zaś jest od uzyskiwania przez Spółkę stałych dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które obecnie gwarantują jej zawarte umowy o świadczenie usług odbioru odpadów. Zdaniem Spółki, konieczność zaprzestania działalności w zakresie zbierania odpadów, spowoduje trudne do odwrócenia skutki ekonomiczno-gospodarcze oraz znaczące zachwianie płynności finansowej Spółki, a w konsekwencji może doprowadzić do tego, że bank kredytujący wdroży wobec Spółki instrumenty mające na celu ochronę interesów banku w razie ewentualnej niewypłacalności Spółki. Obawy te nie są pozbawione podstaw, albowiem bank już z chwilą powzięcia informacji o wszczęciu w stosunku do Spółki postępowania w niniejszej prawie skierował do Spółki zapytanie o wpływ takiego postępowania na płynność finansową Spółki. Potwierdzeniem tego jest załączona do skargi kserokopia pisma banku z dnia 3 marca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Sąd powołał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. i uznał, że skarżąca Spółka wykazała, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodzą przesłanki do udzielenia Spółce ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem uzasadnione jest niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Wykonanie decyzji całkowicie uniemożliwi skarżącej prowadzenie jej podstawowej i wyłącznej działalności, którą – w świetle złożonego do akt sprawy odpisu z KRS – jest zbieranie i transport odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Wstrzymanie z dniem 30 listopada 2016 r. użytkowania hali magazynowej należącej do skarżącej Spółki oraz dwóch zbiorników magazynowych oznacza, że Spółka nie będzie mogła prowadzić działalności, pomimo że wiążą ją umowy z innymi podmiotami, na podstawie których Spółka zobowiązana jest zbierać odpady. Zaprzestanie przez Spółkę świadczenia usług odbioru odpadów doprowadzić może do naliczenia przez kontrahentów kar umownych. Brak faktycznej i prawnej możliwości wywiązywania się z zawartych umów grozić może wypowiedzeniem tych umów przez kontrahentów lub nawet rozwiązaniem tych umów ze skutkiem natychmiastowym, co oznaczałoby znaczną szkodę dla Spółki wraz z obowiązkiem wypłaty przez Spółkę odszkodowań za przedterminowe zerwanie umów, a nawet ogłoszenie upadłości. Znaczna część z wiążących Spółkę umów zawiera zapisy pozwalające kontrahentom Spółki na obciążenie jej karami umownymi w razie braku realizacji zleceń odbioru odpadów. Część z takich umów, będących w trakcie realizacji, została zawarta w trybie zamówień publicznych i przewiduje świadczenie przez Spółkę usług odbioru odpadów nawet przez kilka lat. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła sześć umów na odbiór odpadów oraz umowę kredytu inwestycyjnego zawartą w dniu 30 września 2014 r., zaciągniętego w Banku [...] na kwotę 3.000.000 zł na zakup prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której obecnie prowadzi działalność gospodarczą. Możliwość spłaty tego kredytu, w ratach miesięcznych wynoszących 25.000 zł, uzależniona zaś jest od uzyskiwania przez Spółkę stałych dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które obecnie gwarantują jej zawarte umowy o świadczenie usług odbioru odpadów. Konieczność zaprzestania działalności w zakresie zbierania odpadów, spowoduje zaś znaczące zachwianie płynności finansowej Spółki i może doprowadzić do utraty możliwości regulowania bieżących zobowiązań.
W ocenie Sądu, skarżąca Spółka uprawdopodobniła okoliczności, które przemawiają za wystąpieniem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza działalnością, której przedmiotem jest zbieranie i transport odpadów, Spółka nie prowadzi innej działalności. Argumentację tę potwierdza przede wszystkim złożony do akt sprawy przez skarżącą odpis KRS. Wynika z niego, że działalność Spółki ogranicza się wyłącznie do zbierania i transportu odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Wykonanie decyzji uniemożliwi więc Spółce prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie określonym decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r. na zbieranie odpadów, bowiem wyłączenie hali z użytkowania spowoduje, że Spółka nie będzie miała gdzie magazynować odpadów odbieranych od kontrahentów. Tym samym zmuszona będzie całkowicie zaprzestać działalności, co również wiązać się będzie z koniecznością przekazania innym podmiotom odpadów, które zostały zmagazynowane w hali i zbiornikach należących do Spółki. Proces ten, z uwagi na toksyczność odpadów jest przedsięwzięciem trudnym do wykonania zarówno pod względem technicznym, jak i logistycznym. Odpady, w ocenie Spółki, muszą zostać bowiem przetransportowane na znaczne odległości, co wiąże się z ryzykiem zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego oraz zagrożenia dla środowiska naturalnego.
Biorąc więc pod uwagę faktyczne i prawne następstwa, jakie wiązałyby się z wykonaniem decyzji objętych wnioskiem, Sąd uznał, że brak wstrzymania wykonania wymienionych decyzji groziłby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie fakt wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje skutków wskazanych w uzasadnieniu; nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, stąd nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku.
Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wykonanie decyzji uniemożliwi Spółce prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, bowiem wstrzymanie użytkowania hali magazynowej oraz dwóch zbiorników magazynowych spowoduje, że Spółka nie będzie miała gdzie magazynować odpadów odbieranych od kontrahentów. Tym samym zmuszona będzie całkowicie zaprzestać działalności, co może doprowadzić do utraty płynności finansowej Spółki i utraty możliwości regulowania wskazanych we wniosku zobowiązań. Mając na względzie przedstawioną przez skarżącą Spółkę argumentację, jak i dołączone do wniosku dokumenty, stwierdzić należy, że na skutek wykonania decyzji organów istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W tej sytuacji postanowienie Sądu I instancji wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy uznać za prawidłowe.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić.