Postanowienie NSA z 8 marca 2017 r., II OZ 237/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 682/15 oddalające wniosek o wyłączenie sędziego

Sprawa

w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 682/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek J. K. o wyłączenie sędziego WSA Alicji Palus w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że uzasadniając wniosek o wyłączenie sędziego Alicji Palus od rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skarżący podał, że doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę spornego pawilonu handlowo-usługowego toczą się przed WSA we Wrocławiu od 1997 r. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W sprawie o sygn. akt II SA/Wr 73/10 zasiadała jako sędzia sprawozdawca sędzia Alicja Palus i zasiada w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 630/15 i II SA/Wr 682/15 jako sędzia sprawozdawca. Zatem, skoro ten sam sędzia orzekał w sprawie II SA/Wr 73/10, zakończonej wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., a następnie bierze udział w sprawie II SA/Wr 630/15 i II SA/Wr 682/15, to - w ocenie skarżącego - dochodzi do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

W dniu 4 listopada 2016 r. sędzia Alicja Palus złożyła oświadczenie, że w tej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ani inne tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jej bezstronności (art. 19 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a. i wskazał, że wymienione w tych przepisach przyczyny wyłączenia sędziego tworzą katalog zamknięty, co uniemożliwia stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Tym samym, nie można wyłączyć sędziego z mocy ustawy w przypadkach innych niż przewidziane przez ustawodawcę, bez względu na subiektywne odczucia osób występujących w sprawie. Ponadto, zgodnie z art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Skarżący zgłosił wniosek o wyłączenie sędziego Alicji Palus od rozpoznania niniejszej sprawy, motywując wniosek przesłanką z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. W ocenie Sądu nie zachodzi wskazana przez skarżącego przesłanka.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że skarżący przytoczył przepis art. 18 pkt 6a p.p.s.a. w brzmieniu już nie obowiązującym. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest natomiast skargą na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, w sytuacji gdy w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, sędzia brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy. Nie jest to zatem sprawa będąca kontynuacją spraw poprzednich, prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, ale sprawa na nowo zainicjowana.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że sprawy, na które powołuje się we wniosku skarżący, nie dotyczą nawet tej samej przedmiotowo sprawy - brak jest bowiem pomiędzy zaskarżonymi do Sądu decyzjami tożsamości skonkretyzowanego w nich stosunku prawnego, a więc identyczności podmiotów, identyczności przedmiotu tego stosunku oraz identyczności obu jego podstaw - prawnej i faktycznej.

Sprawa II SA/Wr 73/10 (jedyna, w której zapadł wyrok) dotyczy zupełnie innych przedmiotowo zagadnień niż w niniejszej sprawie, a mianowicie została w niej zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Mocą tej ostatniej decyzji, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo usługowego, przełożonego przy ul. [...] w J. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb L. W wyniku wniesienia skargi od decyzji DWINB z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1858/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji i zarejestrowaniu jej pod sygn. akt II SA/Wr 412/13, WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Sprawa ta jest prawomocnie zakończona.

Natomiast w sprawie II SA/Wr 630/15 (w której nie zapadł jeszcze wyrok ani postanowienie kończące postępowanie w sprawie) zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], wprawdzie również dotyczy ustalenia warunków zabudowy, ale dla zupełnie innego inwestora i zupełnie innej inwestycji, tj. polegającej na przebudowie części pomieszczeń budynku handlowo-usługowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na aptekę, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], obręb L., położonych przy ul. [...] w J. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem A. D. z dnia 22 grudnia 2014 r. W niniejszej zaś sprawie planowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku usługowego z przebudową oraz nadbudowę o jedną kondygnację mieszkaniową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], obręb L., położonych przy ul. [...] w J. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. K. z dnia 18 lutego 2014 r.

Sąd wskazał, że orzekanie przez tego samego sędziego w innych sprawach tej samej osoby o odmiennym przedmiocie kontroli nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do postawienia takiemu sędziemu zarzutu stronniczości, braku obiektywizmu lub negatywnego nastawienia do strony. W ocenie Sądu, wskazane przez skarżącego argumenty nie wypełniają dyspozycji art. 18 p.p.s.a., a ponieważ nie wskazał on - poza art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. – na żadne inne konkretne okoliczności, z których wynika, że sędzia Alicja Palus działając stronniczo i niezgodnie z prawem, przyczyniła się do niekorzystnych - w jego mniemaniu – orzeczeń, brak jest również podstaw do zastosowania instytucji wyłączenia sędziego w oparciu o art. 19 p.p.s.a.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że sędzia, którego dotyczy wniosek o wyłączenie, złożył wymagane oświadczenie. W świetle zaś utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (por. postanowienia NSA: z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt I FZ 147/12, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OZ 851/13 i z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OZ 754/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie brak jest we wniosku skarżącego wskazania takich okoliczności i argumentów, które podważałyby prawdziwość oświadczenia złożonego przez wskazanego sędziego w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zgłoszony wniosek o wyłączenie sędziego jest nieuzasadniony. Z tej przyczyny na podstawie art. 22 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie wniosku skarżącego o wyłączenie sędziego.

W ocenie skarżącego, skoro ten sam sędzia orzekał w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 73/10, zakończonej wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., a następnie bierze udział w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 630/15 i II SA/Wr 682/15, to dochodzi do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 18 § 1 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek, dla których wyłączenie sędziego winno nastąpić z urzędu, zaś wyłączenie dokonywane na wniosek strony uregulowane jest art. 19 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego Alicji Palus od orzekania. Skarżący uzasadniając wniosek powołuje się jedynie na przesłankę wyłączenia sędziego określoną w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., wskazując przy tym nieobowiązujące brzmienie tego przepisu.

Zgodnie bowiem z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zaś w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, już z tego tylko względu przesłanka z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. nie będzie miała zastosowania.

Należy zauważyć, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 73/10, w której orzekała sędzia Alicja Palus, skarga została wniesiona na decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego, a więc dotyczącą innego przedmiotu niż w rozpoznawanej sprawie. Orzekanie przez tego samego sędziego w innych sprawach, w których skarżący jest stroną, o odmiennym przedmiocie kontroli, nie stanowi zaś dostatecznego uzasadnienia do postawienia takiemu sędziemu zarzutu stronniczości.

Podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego musi być poprzedzone złożeniem wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy: "Autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza prawdziwości, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które by podważały wiarygodność oświadczenia sędziego" (postanowienie z dnia 25 sierpnia 1971 r., sygn. akt I CZ 121/71, OSN 1972, poz. 55). Sędzia Alicja Palus złożyła oświadczenie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 18 p.p.s.a., ani inne tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności (art. 19 p.p.s.a.), a tym samym – wobec braku podważenia prawdziwości tego oświadczenia, stwierdzić trzeba, że postanowienie Sądu I instancji oddalające wniosek o wyłączenie wskazanego wyżej sędziego było zgodne z prawem.

Należy także podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro sędzia, którego wniosek o wyłączenie dotyczy, złożył oświadczenie, że nie zachodzą żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia od rozpoznawania w sprawie i prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości, to wniosek o jego wyłączenie nie zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II OZ 1474/06, z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 441/08, z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I OZ 332/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.