Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku A. W., J. W., M. K., I. W., K. W. o wstrzymanie wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów wniesionych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), wskazał, że ewentualne uwzględnienie wniosku o wstrzymanie musi być umotywowane szczególnymi okolicznościami, pozwalającymi na odstąpienie od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Strona ma obowiązek wykazać słuszność swojego żądania.
Sąd zauważył, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż strona skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia żadnej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ograniczono się do sformułowania wniosku o wstrzymanie ww. postanowienia, nie przytaczając żadnego uzasadnienia na jego poparcie. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Sąd bada wyłącznie zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Sąd stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku skutkuje uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., a co za tym idzie wniosek taki należało oddalić.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. Domagali się jego zmiany i natychmiastowego wstrzymania wszelkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia ich skargi w przedmiocie uchylenia bezprawnie wystawionego tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natychmiastowego wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia przez WSA w Warszawie ich skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia w związku z decyzją Nr [...] PINB Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją Nr [...] MWINB z dnia [...] listopada 2010 r. a nadto stwierdzenia nieważności tych decyzji, jako całkowicie bezprawnych.
W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że wbrew temu co twierdzi Sąd w zaskarżonym postanowieniu ich skarga zawiera argumenty wskazujące na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce ogrodzenia ich działki z naruszeniem prawa, niezgodnie ze stanem faktycznym. Zarzucili, że wnioskując o wytrzymanie czynności egzekucyjnych uprawdopodobnili istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ich zdaniem Sąd powinien właściwie interpretować wniosek zawarty w skardze i zastosować przepisy ustawy. Powodem zatrzymania czynności egzekucyjnych jest ich bezprawność. W dalszej części zażalenia podniesiono argumenty związane z wadliwością decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Wskazano, że bezprawne działania organów administracji wywołały zmiany w psychice i ogólnym zdrowiu 79-letniej A. W. prawowitego właściciela nieruchomości, na której znajduje się ogrodzenie przeznaczone do rozbiórki. Zmiany te nie są łatwe do odwrócenia. Usunięcie ogrodzenia oprócz oczywistej straty materialnej powoduje niemożliwe do odwrócenia skutki. Jednocześnie podniesiono, że zostali bezprawnie wywłaszczeni ze swojej nieruchomości części działki działaniami organów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, iż wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie.
Tym samym obowiązkiem strony, która domaga się ochrony tymczasowej do czasu rozpatrzenia jej skargi, jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Jeżeli zatem składający wniosek nie przedstawia argumentacji świadczącej o konieczności wstrzymania zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków), a koncentruje się na dowodzeniu wadliwości zaskarżonego aktu, to Sąd dokonujący oceny zasadności wniosku o wstrzymanie nie ma podstaw by go rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że o wstrzymaniu zaskarżonego aktu nie decyduje wadliwość tego aktu, która jest przedmiotem oceny podczas rozpoznawania skargi (merytoryczne rozpatrzenie skargi), ale wykazanie okoliczności, które wypełniają przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zwrócić należy uwagę, że wstrzymaniu wykonania podlegają tylko te akty, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Jeśli dany akt, którego wstrzymania wykonania żąda strona nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie wiąże się bowiem z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowania innych podmiotów, to nie posiada przymiotu wykonalności a w konsekwencji nie może być wstrzymane jego wykonanie. Charakteru takiego ze swej istoty nie mają decyzje odmowne, nie nadające się do wykonania (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 138/09; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 85/11; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II FZ 164/13 – treść orzeczeń dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl, zob. także B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2009, s. 204). Wniosek o wstrzymanie dotyczący takiego aktu staje się niedopuszczalny i podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. w związku z prowadzonym przeciwko tym osobom na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. postępowaniem egzekucyjnym wszczętym celem wyegzekwowania od tych osób obowiązku rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na działce nr ew. [...] z obr. L., gm. I., stanowiącej drogę gminną - ul. C. Postanowienie o uznaniu zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne wydane zostało w oparciu o art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."). Istotą tego postanowienia jest wypowiedzenie się wierzyciela lub organu egzekucyjnego, co do podniesionych zarzutów względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jeśli organ nie uznał zarzutów za zasadne wydaje postanowienie o odmowie uznania zarzutów a tym samym potwierdza, że postępowanie egzekucyjne jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi wniesionej przez skarżących w niniejszej sprawie jest ocena zasadności zarzutów na prowadzone wobec nich postępowanie egzekucyjne, a zatem postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], zawierające negatywną ocenę tych zarzutów nie ma przymiotu wykonalności. Okoliczność ta przesądza o niedopuszczalności wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w świetle przedstawionych wyżej uwag.
Wstrzymanie postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne, zdaniem NSA, nie podlega wykonaniu bowiem samo w sobie nie zobowiązuje do poddania się czynnościom egzekucyjnym. Nie wynika z niego obowiązek poddania się czynnościom egzekucyjnym. W postanowieniu o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione organ stwierdza jedynie, że zarzuty względem postępowania egzekucyjnego okazały się nietrafne. Tym samym skoro zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, to niemożliwe było jego wstrzymanie.
Mając to na uwadze można przyjąć, że uzasadnianie w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, które nie podlegało wykonaniu, nie miało wpływu na możliwość rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie. Taki wniosek, czy był uzasadniony właściwie czy też nie, nie podlegał rozpoznaniu z braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia i nie powinien być rozpoznawany merytorycznie.
Zatem Sąd I instancji powinien najpierw ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego postanowienia było dopuszczalne tj. czy podlegało wykonaniu a dopiero później weryfikować wniosek pod względem wykazania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Uchybienie to, zdaniem NSA, nie ma jednak znaczenia dla prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie bowiem w jednym i drugim przypadku należałoby wniosek ten uznać za nie zasadny. Wadliwe uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji nie doprowadziło do wydania przez ten Sąd nieprawidłowego rozstrzygnięcia toteż brak jest podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 184 P.p.s.a. in fine.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.