Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku A. W., J. W., M. K., I. W., K. W. o wstrzymanie wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), wskazał, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej złożony przez skarżących nie zawiera w zasadzie uzasadnienia. Do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., przy czym ciężar wykazania ich istnienia spoczywa na skarżącym. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnikowym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreślonej szkody uniemożliwia poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Sąd zauważył, że we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżący nie wskazali żadnych argumentów, przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, nie powołując nawet ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwił dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Sąd zwrócił uwagę, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy, zaś Sąd nie może domyślać się jego intencji ani też orzekać na podstawie całokształtu akt.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. Domagali się jego zmiany i natychmiastowego wstrzymania wszelkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia ich skargi w przedmiocie uchylenia bezprawnie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natychmiastowego wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia przez WSA w Warszawie ich skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia w związku z decyzją nr [...] PINB Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją nr [...] MWINB z dnia [...] listopada 2010 r. a nadto stwierdzenia nieważności tych decyzji, jako całkowicie bezprawnych.
W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że wbrew temu, co twierdzi Sąd w zaskarżonym postanowieniu ich skarga zawiera argumenty wskazujące na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce ogrodzenia ich działki z naruszeniem prawa, niezgodnie ze stanem faktycznym. Zarzucają, że wnioskując o wytrzymanie czynności egzekucyjnych nie mają obowiązku w treści skargi powoływać, jako podstawy swojego wystąpienia art. 61 § 1 P.p.s.a. Ich zdaniem Sąd powinien właściwie interpretować wniosek zawarty w skardze i zastosować przepisy ustawy. Powodem zatrzymania czynności egzekucyjnych jest ich bezprawność. W dalszej części zażalenia podniesiono argumenty związane z wadliwością decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Wskazano, że "uiszczenie 5000 zł dla 79-letniej emerytki z 1000 złotową wypłatą co miesiąc, to jednak dużo". Usunięcie ogrodzenia oprócz oczywistej straty materialnej powoduje niemożliwe do odwrócenia skutki. Jednocześnie podniesiono, że zostali bezprawnie wywłaszczeni ze swojej nieruchomości części działki działaniami organów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, iż wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie.
Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jeżeli zatem składający wniosek nie przedstawia argumentacji świadczącej o konieczności wstrzymania zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków), a koncentruje się na dowodzeniu wadliwości zaskarżonego aktu, to Sąd dokonujący oceny zasadności wniosku o wstrzymanie nie ma podstaw by go rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że o wstrzymaniu zaskarżonego aktu nie decyduje wadliwość tego aktu, która jest przedmiotem oceny podczas rozpoznawania skargi (merytoryczne rozpatrzenie skargi), ale wykazanie okoliczności, które wypełniają przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd I instancji właściwie wskazał, że zawarty w skardze wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na A. W., J. W., M. K. oraz K. W. grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania przez A. W., J. W., M. K. oraz K. W. obowiązku rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ew. [...] z obr. L., gm. I., stanowiącej drogę gminną ul. C., nie zawiera uzasadnienia, które można poddać kontroli w zakresie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarga w żadnym fragmencie nie wskazuje okoliczności, które w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniają wstrzymanie zaskarżonego postanowienia.
Kwestionowanie zasadności wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny, a nawet decyzji obligującej do dokonania rozbiórki nie spełnia wymogów właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie. Strona skarżąca powinna mieć na uwadze przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i wskazać, że przesłanki te występują w okolicznościach sprawy. Skoro jednak tego nie uczyniono, to Sąd I instancji nie miał podstaw by ocenić zasadność wniosku o wstrzymanie i odmówił jego uwzględnienia.
Abstrahując od wadliwości uzasadnienia wniosku o wstrzymanie w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, iż udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
Nadto wskazać należy, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji, w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Inaczej jeśli podmiot zobowiązany do zapłaty grzywny wypełni obowiązek, dla którego wykonania została nałożona grzywna, to grzywna ta staje się bezprzedmiotowa bowiem zniknął powód jej nałożenia.
Podkreślić należy, że zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego (nakaz rozbiórki) jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1080/15).
Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, że w wyniku jego wykonania zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wiadomo bowiem jak kształtuje się sytuacja finansowa skarżących, w jakiej są sytuacji życiowej, a tym samym jaki wpływ ma ewentualne uiszczenie 5000 zł grzywny na sytuację skarżących. Jak wynika z treści skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie, skarżący nie przedstawili żadnych argumentów odnośnie do swojej sytuacji, w szczególności finansowej. Nie wykazali, czy obowiązek uiszczenia grzywny spowoduje dla nich trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Nie wskazali na żadne okoliczności i nie przedstawili żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Także w zażaleniu wspominając o konieczności uiszczenia 5000 zł grzywny, poza zdawkowym stwierdzeniem, że 79-letnia emerytka z dochodem miesięcznym 1000 zł nie jest w stanie uregulować tej grzywny, nie wykazali jak całościowo przedstawia się sytuacja majątkowa wszystkich osób zobowiązanych do zapłaty grzywny.
Okoliczność, że rozbiórka ogrodzenia generuje wysokie koszty i po jej wykonaniu przywrócenie stanu poprzedniego jest utrudnione, którą Sąd I instancji brał pod uwagę niejako z urzędu, nie ma znaczenia bowiem wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie dotyczy decyzji o rozbiórce ale postanowienia nakładającego grzywnę w celu dokonania tej rozbiórki. Okoliczność powyższa miałaby znaczenie gdyby przedmiotem zaskarżenia była decyzja o rozbiórce.
Ponownie podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny może uzasadniać tylko sytuacja finansowa skarżących, która jednak nie została przedstawiona we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia zawartym w skardze. Tym samym skarżący uniemożliwili Sądowi I instancji odniesienie się do przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. w kontekście ich sytuacji materialnej, co skutkowało oddaleniem wniosku z braku podstaw do jego merytorycznego rozpoznania.
Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne i w razie stwierdzenia w wyniku rozpoznania skargi, że grzywna została nałożona niezgodnie z prawem, skarżącym w razie jej wcześniejszego uiszczenia będzie przysługiwało roszczenie o zwrot tego świadczenia jako pozbawionego podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za prawidłowe zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.