Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 8/04 z dnia 2 lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej S-7. Od wyroku tego, pismem z dnia 14 listopada 2005 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny T. Z. wniósł skargę kasacyjną. W skardze tej pełnomocnik zaznaczył, że wpis skarżący uiści na wezwanie sądu, zgodnie z § 5 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), dalej zwanego rozporządzeniem.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił złożoną od wyroku tego Sądu z dnia 18 sierpnia 2005 r. skargę kasacyjną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że stosownie do art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie zostały należycie opłacone pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Jak wskazał Sąd, stosownie do art. 231 ppsa wpis stosunkowy pobiera się wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia nie były należności pieniężne, wobec czego, od skargi został pobrany wpis stały w wysokości 500 zł. W takiej sytuacji, od skargi kasacyjnej zgodnie z § 3 rozporządzenia powinien zostać uiszczony bez wezwania wpis w wysokości 250 zł.
Pismem z dnia 2 stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi kasacyjnej. W zażaleniu tym radca prawny podniósł, iż jego zdaniem wpis od skargi kasacyjnej nie jest wpisem stałym, ponieważ żaden przepis nie wskazuje takiego charakteru wpisu od skargi kasacyjnej. Jednocześnie pełnomocnik podniósł, iż gdyby przyjąć, że wpis od skargi kasacyjnej jest wpisem stałym, to i tak powinien zostać wezwany do jego uiszczenia na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Pełnomocnik podkreślił, że przepis ten, jako względniejszy dla strony, powinien mieć zastosowanie, mimo że jest sprzeczny z art. 221 ppsa. Odmienne podejście prowadzi bowiem do sprzecznej z zasadami konstytucyjnymi praktyki odrzucenia skarg kasacyjnych.
Jednocześnie pełnomocnik podniósł, iż skargi kasacyjne sporządzane są przez adwokatów i radców prawnych, ale na rzecz i w imieniu stron, tym samym wnoszone są przez same strony, które równocześnie zobowiązane są do poniesienia kosztów postępowania, w tym uiszczania wpisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre poglądy w nim wyrażone należy uznać za trafne.
W rozpoznawanej sprawie (odrzucenie skargi kasacyjnej na skutek nieuiszczenia należnego wpisu), należy brać pod uwagę przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) i przepisy rozporządzenia wcześniej powołanego, dokonując ich wykładni zgodnie z hierarchią aktów, w których zostały zamieszczone.
Zgodnie z art. 211 ppsa koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi są zaś wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 ppsa). Pod pojęciem wpisu należy rozumieć: wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi o wznowienie postępowania oraz wpis od zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga (wniosek – art. 63 i 64 § 3 ppsa), skarga kasacyjna, skarga o wznowienie postępowania oraz zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego są pismami wszczynającymi postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, w rozumieniu art. 230 ppsa.
Zgodnie z powyższym przepisem, od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych zaś sprawach pobiera się wpis stały (art. 231 ppsa). Stosownie do upoważnienia zawartego w art. 233 ppsa, Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2003 r. określiła wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu od poszczególnych pism ww., wszczynających postępowanie przed sądami administracyjnymi. I tak, zgodnie z tym rozporządzeniem, wpis od skargi może być wpisem stosunkowym lub wpisem stałym o określonej wysokości w zależności od rodzaju zaskarżonego aktu (art. 3 § 2 ppsa) bądź rodzaju sprawy objętej skargą (§ 2 rozporządzenia).
Od zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych, które nie są wolne od wpisu ustalono wpis stały w wysokości 100 zł podobnie, jak i od wniosków o wszczęcie postępowania, bez względu na przedmiot sprawy (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 4 rozporządzenia).
Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wpis od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania wynosi połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł, niezależnie od tego, czy wpis od skargi był stały, czy też stosunkowy.
W tym przypadku więc prawodawca stworzył odrębną zasadę obliczania wpisu, odmienną od tych, które obowiązują przy określaniu wysokości wpisu od skargi. Tym samym, wysokość wpisu od skargi kasacyjnej i od skargi o wznowienie postępowania, jest wielkością stałą bowiem zawsze wynosi połowę wysokości wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł. Tak określona wysokość wpisu, wymagająca jedynie dokonania prostej operacji rachunkowej w celu określenia połowy wpisu od skargi, mieści się bez wątpienia w pojęciu opłaty stałej, o której mowa w art. 221 ppsa i którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem "wpisu stałego". "Opłata stała" w rozumieniu powyższego przepisu, w związku z brzmieniem art. 212 § 1 p.p.s.a., jest pojęciem szerszym niż "wpis stały". Bez wątpienia w pojęciu "opłaty stałej" mieści się również "wpis stały".
Nie ulega wątpliwości, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest niezgodny z art. 221 ppsa, co zostało też stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt SK 11/05. Powyższe jednak, nie ma większego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia dotyczy wpisu stałego od skargi, natomiast zaskarżonym postanowieniem została odrzucona skarga kasacyjna, na skutek nieuiszczenia wpisu od niej, co reguluje § 3 tego rozporządzenia (postanowienie NSA z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt GZ 33/04, ONSAiWSA 2005, z. 1, poz. 7).
W art. 220 ppsa została przedstawiona pewna zasada, odnosząca się do pism podlegających opłacie sądowej, wnoszonych w postępowaniu sądowym, zaś przepis art. 221 ppsa stanowi wyjątek od tej zasady (lex specialis).
Przymus adwokacko-radcowski wynikający z art. 175 ppsa, dotyczy sporządzenia skargi kasacyjnej. Jednak w każdej konkretnej sprawie, zakres umocowania pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego), wynika z zakresu udzielanego pełnomocnictwa (art. 36, 39 i 40 ppsa). W niniejszej sprawie, z analizy treści przedstawionego pełnomocnictwa, nie wynika aby zostało ono ograniczone przez skarżącego tylko do sporządzenia skargi kasacyjnej.
Zgodnie więc z tak udzielonym pełnomocnictwem, pełnomocnik skarżącego był zobowiązany do wykonania wszystkich czynności w postępowaniu łączących się ze sprawą, w tym również do wniesienia skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 173 § 2 i 221 ppsa). Nie można tym samym w tym przypadku przyjąć, iż skarga kasacyjna została wniesiona przez samego skarżącego, jak to sugeruje pełnomocnik w zażaleniu, a co nie znajduje odzwierciedlenia w udzielanym pełnomocnictwie.
W związku z wątpliwościami pełnomocnika skarżącego, w jakim celu został sformułowany przepis art. 220 § 3 ppsa, należy wyjaśnić, iż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi sam skarżący oraz w przypadkach w których udzielono pełnomocnictwa adwokatowi lub radcy prawnemu wyłącznie do sporządzenia skargi kasacyjnej lub skargi o wznowienie postępowania oraz do zażaleń do których, nie ma zastosowania przepis art. 194 § 4 ppsa bądź ma zastosowanie ten przepis, jednak pełnomocnictwem objęto jedynie sporządzenie zażalenia.
Funkcjonowanie przepisu art. 220 § 3 ppsa i relacja pomiędzy nim a przepisem art. 221 ppsa, zostały naruszone w pewnym zakresie przez postanowienia § 5 ust. 2 rozporządzenia, który jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, jest niezgodny z art. 221 ppsa.
Jednak przepisy rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy, zgodnie z elementarnymi regułami wykładni, powinny być interpretowane w oparciu o przepisy ustawy, a nie odwrotnie, jak to czyni się w zażaleniu.
Nie ulega wątpliwości, że § 5 ust. 2 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co wynika z brzmienia tego przepisu. Jest to oczywiste dla każdego, kto odróżnia "skargę" od "skargi kasacyjnej" i wie o tym, że użyty tam zwrot: "po przekazaniu skargi sądowi", ma swoje umocowanie w brzmieniu art. 54 § 2 ppsa. Prawdą jest, że odrzuca się skargi kasacyjne na podstawie art. 221 ppsa, które nie są należycie opłacone, jednak nie odrzuca się skarg wnoszonych przez adwokatów lub radców prawnych bez wcześniejszego wezwania do uiszczenia wpisu, z uwagi na brzmienie § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Wbrew temu co mogłoby wynikać z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w brzmieniu przyjętym w § 3 rozporządzenia, wpis od skargi kasacyjnej nie ma bezpośredniego związku z tym, czy w danej sprawie pobiera się od skargi wpis stosunkowy, czy też stały. Wpis od skargi kasacyjnej, w przyjętej w powyższym przepisie konstrukcji, nie jest "wpisem stałym" w rozumieniu ustawy, co nie stoi na przeszkodzie, aby z uwagi na prosty i jednoznacznie określony sposób obliczania jego wysokości uznać, że jest opłatą stałą, o której mowa w art. 221 ppsa.
Sposób obliczania wpisu od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania, ustalony w § 3 rozporządzenia, jest nieco inny niż mogłoby to wynikać z brzmienia art. 230 ppsa chociaż, nie wykracza poza zakres upoważnienia, udzielonego Radzie Ministrów w art. 233 ppsa.
Niezgodność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 ppsa, z przyczyn wcześniej omówionych, nie może być usprawiedliwieniem, nieuiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, gdyż w takiej sytuacji zawsze pierwszeństwo ma przepis ustawowy, jako akt wyższej rangi w systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.