Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił M.L. (dalej jako "skarżąca") wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy Jabłonna z 28 czerwca 2017 r. nr XL/360/2017 w przedmiocie zobowiązania wójta gminy do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur celem uzupełnienia składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej nie został wyczerpująco uzasadniony. Skarżąca nie przytoczyła w nim okoliczności, o których stanowi art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."), wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić uzasadnienia dla wniosku o wstrzymanie wykonania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie wniosku i zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskiem skarżącej. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesione.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu. Oznacza to, że Sąd I instancji nie ocenił jakiego rodzaju akt jest przedmiotem zaskarżenia, a co było konieczne, ponieważ kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę jedynie aktów w określonej prawnie formie działania organów administracji publicznej. Badanie przesłanek dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu lub czynności musi być zawsze poprzedzone badaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte (por. P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 156; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 354).
Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku konieczne jest więc dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 1432/16).
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Ponadto, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Warunkiem dopuszczalności skargi w trybie art. 101 § 1 u.s.g. jest zatem z jednej strony naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, z drugiej strony charakter zaskarżonego aktu, który musi być aktem z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jabłonna w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminny Jabłonna do podjęcia określonych czynności. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który przyznaje radzie gminy kompetencje do stanowienia kierunków działania wójta gminy.
Sąd I instancji nie dokonał oceny dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu ani pod kątem jego charakteru (czy jest to akt z zakresu administracji publicznej czy też akt kierownictwa wewnętrznego wydany w ramach podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej – art. 5 pkt 1 p.p.s.a.) ani pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej. Brak tego rodzaju oceny w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania oceny dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Nie przesądzając zatem a priori o dopuszczalności skargi w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na jej specyfikę, musi zostać poprzedzone oceną dopuszczalności skargi.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.