Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r. II SA/Łd 908/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Z. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 października 2020 r. nr 91/2020 w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i zwrócił skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zdaniem Sądu skarga została wniesiona z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Postanowienie zostało doręczone skarżącej bezpośrednio 19 października 2020 r., zatem termin do wniesienia skargi upływał z dniem 18 listopada 2020 r. Natomiast skarga została wniesiona 30 listopada 2020 r., a więc po terminie. Dalej Sąd wskazał, że z treści pełnomocnictwa z dnia 21 lipca 2020 r. wynika, iż skarżąca udzieliła r.pr. T. R. umocowania do reprezentowania jej w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Powiatowego w B. o wydanie pozwolenia na budowę, wszczętym z wniosku K. i R. małżonków J., znak: [...] Dlatego prawidłowo organ odwoławczy doręczył skarżącej postanowienie i od daty doręczenia tego postanowienia (19 października 2020 r.) rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1/ prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu udzielonego prawidłowo pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu przez organem drugiej instancji;
2/ naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że pomimo niedoręczenia prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi postanowienia przez organ drugiej instancji upłynął dla niego termin na złożenie skargi na to postanowienie do sądu;
3/ art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów strony skarżącej;
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
W sprawie niniejszej podstawowym problemem jest kwestia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą reprezentującemu ją radcy prawnemu. Powyższe ma bowiem kapitalne znaczenie przy ocenie prawidłowości doręczenia postanowienia. Jest to istotna kwestia w świetle art. 53 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone w tej sprawie postanowienie z dnia 14 października 2020 r. zostało prawidłowo doręczone przez Wojewodę [...] bezpośrednio skarżącej, a nie r.pr. T. R., gdyż postępowanie przed organem odwoławczym nie było objęte zakresem pełnomocnictwa. Z powyższym nie zgadza się skarżąca podnosząc, że brak jest jakichkolwiek przepisów, które uzasadniałyby wyrażony przez Sąd pogląd, iż pełnomocnictwo udzielone do sprawy w pierwszej instancji zamyka się tylko do tego postępowania.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że ww. radca prawny działał za skarżącą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Bezspornym jest także, że postanowienie nr 91/2020 zostało doręczone skarżącej bezpośrednio w dniu 19 października 2020 r. (zob. potwierdzenie odbioru - zpo [...]), gdyż Wojewoda uznał, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo nie upoważnia radcy prawnego do działania w imieniu skarżącej przed organem drugiej instancji.
Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa.
Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą, a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 14.05.2019 r. I GSK 219/19).
Przepisy o pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich zakresu umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Oznacza to, że od woli strony zależy, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli więc udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej - w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy (por. wyrok NSA z 1.07.2016 r. II GSK 509/15 i wskazane tam orzecznictwo).
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa z dnia 21 lipca 2020 r., w treści którego wskazano, iż skarżąca upoważnia "radcę prawnego T. R. (...) do reprezentowania mnie w postępowaniu prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w B. o wydanie pozwolenia na budowę wszczętym z wniosku K. i R. małżonków J., znak [...].".
Analizując treść udzielonego pełnomocnictwa podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca upoważniła ww. radcę prawnego do działania tylko przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu z treści pełnomocnictwa nie wynika, by wolą skarżącej było umocowanie radcy prawnego do działania w jej imieniu także i przed organem drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zażalenia, że przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone zostało do sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jego treść wskazuje bowiem, że umocowanie dla radcy prawnego zostało zawężone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do postępowania przed organem pierwszej instancji.
W konsekwencji trafnie Sąd pierwszej instancji uznał doręczenie bezpośrednio skarżącej postanowienia nr 91/2020 za prawnie skuteczne. Od doręczenia tego postanowienia (19 października 2020 r.) rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Upłynął on bezskutecznie z dniem 18 listopada 2020 r. Tymczasem skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w dniu 30 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc już po terminie o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
Zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów strony skarżącej. Odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po terminie czyniło niedopuszczalnym odnoszenie się do zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom zażalenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich przyczyn przyjął, że postanowienie nr 91/2020 zostało prawidłowo doręczone skarżącej bezpośrednio. Z uzasadnienia postanowienia Sądu wynika także dlaczego uznał, że pełnomocnictwo z dnia 21 lipca 2020 r. swym zakresem obejmowało tylko postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Brak jest nadto podstaw by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 193 p.p.s.a. Jest to bowiem przepis, który przewiduje odpowiednie stosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji.