Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr R/68/2023, wstrzymującego budowę wolnostojącego nośnika reklamowego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni.
W ocenie Sądu, złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nie został dostatecznie uzasadniony. Nie wskazano na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Nie przedstawiono żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia skarżącej interesów następstw wykonania postanowienia. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania orzeczenia (por. postanowienia NSA z 24 września 2014 r. w sprawach II OZ 957/14 oraz II OZ 958/14). Skarżąca nie wyjaśniła, jakie konkretnie szkody miałaby ponieść w wyniku dostosowania się do postanowienia PINB. Za takie nie można bowiem było uznać ogólnikowej argumentacji zawartej we wniosku, a dotyczącej konieczności przedstawienia różnych dokumentów w toku postępowania legalizacyjnego i braku możliwości zaskarżenia postanowień wydawanych w trakcie postępowania legalizacyjnego.
W przypadku wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżąca może podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Ponadto postanowienie takie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ, dopiero od działań skarżącej będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2024 r., II OZ 78/24).
Nadto Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie, zabrakło żądania wstrzymania zaskarżonego postanowienia GINB (o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego), zatem domaganie się wstrzymania postanowienia PINB z dnia 27 kwietnia 2023 r. było bezpodstawne. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie najpierw bada, czy dotyczy on zaskarżonego aktu. Następnie, po wcześniejszym uznaniu, że jest on dopuszczalny bada, czy wykazano wystąpienie choć jednej z przesłanek, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli te przesłanki wystąpiły Sąd orzeka, które akty wydane w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy (np. w postępowaniu zwykłym) z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony tymczasowej na czas rozpatrzenia skargi należy jeszcze wstrzymać by udzielona ochrona nie okazała się iluzoryczna.
Sąd podkreślił, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie bada zasadności skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o merytorycznym stanowisku Sądu co do legalności zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz podnosząc, że w sprawie ww. nośnika reklamowego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, które może powodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.
Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania.
Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postępowanie GINB dotyczy oceny w postępowaniu nieważnościowym, a więc wyłącznie przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych, celem ewentualnego wdrożenia trybu tzw. legalizacyjnego, ale na wniosek inwestora, co przewidują przepisy Prawa budowlanego. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest warunkowane oceną, czy wykonywany obiekt jest realizowany jako samowola budowlana. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania legalność wstrzymania robót budowlanych, ale przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., będzie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, ale przy merytorycznym rozpoznaniu skargi przez Sąd Administracyjny.
Kwestie zaś ewentualnych skutków związanych z wdrożeniem postępowania legalizacyjnego nie mogą być oceniane na etapie rozpatrywania legalności wstrzymania robót budowlanych, ponieważ ewentualne dalsze rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym, jak np. nakaz rozbiórki bądź ustalenie opłaty legalizacyjnej to odrębne rozstrzygnięcia, które podlegają osobnemu zaskarżeniu.
Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia PINB nie jest uzasadniony. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane byłoby wykazanie jakie negatywne skutki wywołuje stricte wstrzymanie robót budowlanych. Także i w zażaleniu tego nie wykazano, opierając się na dalszych możliwych skutkach prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postepowania w sprawie samowoli budowlanej.
Z powyższych względów zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast za wątpliwy co do zasady należy uznać pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym jeżeli sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności), to nie zachodzi już możliwość wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Co prawda, rozstrzygnięcie organu o odmowie stwierdzenia nieważności, np. postanowienia, jako takie nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w nim o braku utraty bytu prawnego innego aktu administracyjnego, to należy mieć w tej sytuacji na względzie, że jeżeli rozstrzygnięcie, co do którego, odmówiono stwierdzenia nieważności wymagało wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności może również pośrednio podlegać wykonaniu. Jednak taka ocena w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest przesądzająca o wyniku sprawy, ponieważ ani wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB, ani zażalenie – nie zawierają takiego uzasadnienia, które przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych, o czym już wyżej była mowa.
W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie powołał się na jeden z poglądów orzeczniczych, zgodnie z którym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania, ale zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (tu: postanowienia GINB).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.