Uzasadnienie
Gmina Porąbka (dalej jako skarżąca) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Wilamowic z dnia [...] maja 2015 r., którą nakazano skarżącej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) tj. wykonanie kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy W. w K. na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do wału rzeki S. oraz na odcinku ul. S. stanowiącej dojazd do posesji Pana I. K. zam. ul. S. [...], [...] K. zgodnie z rozwiązaniem technicznym znajdującym się na str. 13-25 projektu budowlano - wykonawczego nr [...], stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydanego na wniosek Gminy Porąbka przez Starostę Bielskiego, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wskazała, że wykonanie decyzji wiąże się z ogromnymi kosztami (około pół miliona złotych), bowiem skuteczne odprowadzenie wód opadowych wymaga budowy przepompowni, która posiada wadę bowiem w dni burzowe brak jest energii elektrycznej, która jest konieczna do pracy takiej przepompowni. W efekcie nakazane rozwiązanie z jednej strony pociągnęłoby koszty, które zdestabilizowałyby finanse Gminy a z drugiej nie rozwiązałoby zaistniałego problemu. Wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do nieracjonalnego wydatkowania środków publicznych, w sytuacji kiedy istnieje tańsze rozwiązanie w postaci przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie kanalizacji deszczowej na wskazanym terenie wiązałoby się ze zniszczeniem istniejącej nawierzchni drogi i ponownym jej ułożeniem co generuje koszty takiego rozwiązania.
Do wniosku o wstrzymanie wykonania ustosunkował się uczestnik postępowania I. K. Wskazał, że decyzja Burmistrza Wilamowic nie nakazuje Gminie Porąbka budowy przepompowni. Autor projektu przebudowy ulicy S. i W. B. M. w odpowiedzi na pismo Burmistrza Wilamowic rozważał jedynie uregulowanie stosunków wodnych w obrębie tych ulic poprzez odprowadzenie wód opadowych na teren zawala. Zwrócił uwagę, że zakres prac objętych projektem (budowa oświetlenia ulicznego, chodników po obu stronach jezdni, remont kanalizacji komunalnej został uzgodniony z zleceniodawcą Gminą Porąbka i przez niego zatwierdzony. Twierdzenia o destabilizacji budżetu Gminy są nieuzasadnione. Wskazał, że budżet Gminy Porąbka na 2016 r. wynosi ponad 46.391.493 zł, a strona skarżąca nie dostarczyła dokumentów potwierdzających wysokość kosztów realizacji inwestycji nakazanej decyzją. Podkreślił, że projekt przebudowy został zatwierdzony i udzielone zostało pozwolenie na budowę - decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], sygn. akt [...].
Podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje przywrócenie porządku prawnego poprzez wybudowanie ulicy W. i S. w oparciu o pozwolenia na budowę i stosowną dokumentację budowlaną. Skarżąca nie wskazała żadnych podstaw, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przywołany przez Gminę koszt budowy nie wynika z żadnych dokumentów, a Gmina przywołuje różne kwoty tej inwestycji. Podkreślił, że to on, na skutek wieloletnich zaniedbań Gminy w zakresie utrzymania właściwego stanu dróg jest narażony na szkody z powodu zalewania jego posesji wodami opadowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 989/15, w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił wniosek Gminy Porąbka.
W uzasadnieniu Sąd I instancji mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że co prawda ustawodawca w przepisie tym nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, iż zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie. Zauważył, że skarżąca składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniosła jedynie zarzuty merytoryczne wobec decyzji, przy czym wskazała, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nie rozwiąże problemu zalewnego terenu.
Sąd zauważył, że argumenty wskazujące na wady decyzji na obecnym etapie postępowania sądowego nie mogą być rozpatrywane. Dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie Sąd zajmie stanowisko co do ewentualnego naruszenia przez organ prawa oraz jego skutków.
Zdaniem Sądu I instancji, znaczne koszty inwestycji na które wskazała skarżąca, bez przedłożenia konkretnych dokumentów potwierdzających wysokość grożącej jej szkody nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca powołując w uzasadnieniu wniosku określone okoliczności, powinna uprawdopodobnić ich wystąpienie, wykraczając w ten sposób poza gołosłowne i ogólnikowe twierdzenia. To na wnioskodawcy spoczywa bowiem obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
W dniu [...] grudnia 2015 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że został naruszony art. 61 § 3 i art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a.
W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik skarżącej wskazał, że w treści skargi z dnia [...] września 2015 r. wykazane zostały okoliczności, które wskazują, że istnieje obawa, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzenie szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków tj. przeszkody ekonomiczne i finansowe wykonania zaskarżonej decyzji, określono wartość prac polegających na wykonaniu kanalizacji deszczowej oraz brak zabezpieczenia w budżecie gminy środków pozwalających na ich realizację. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie powinien bazować tylko na argumentacji wniosku ale brać pod uwagę informacje zawarte w aktach sprawy. Obowiązek taki wynika z systemowego odczytania art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji ma obowiązek uwzględnić z urzędu a więc bez wniosku strony wszelkie okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności.
Mając na uwadze względy doświadczenia życiowego konieczne wydaje się uwzględnienie kosztów wykonania kanalizacji deszczowej oraz skutków takiej inwestycji. Odwrócenie skutków wykonania zaskarżonej decyzji będzie niemożliwe, w szczególności niecelowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnoszą się do sytuacji, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek wskazanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskującym. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić takie możliwe konsekwencje jej wykonania, które mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny.
Jeśli złożony wniosek nie pozwala na taką ocenę powołanych w nim okoliczności, to wyklucza jego merytoryczne rozpoznanie. Tym samym czyni niemożliwym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem przy braku odpowiedniego umotywowania wniosku skarżącego sąd administracyjny nie będzie uprawniony do podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet gdyby z aktu lub czynności bezpośrednio wynikała oczywista szkoda lub też nieodwracalne konsekwencje. Trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjścia poza granice wniosku, jest natomiast uprawniony do uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania, jak również okoliczności stojących w opozycji do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (patrz Postanowienie NSA z 31 maja 2005 r. sygn. akt II OZ 155/05, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Wilamowic z dnia [...] maja 2015 r., którą nakazano skarżącej wykonanie kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy W. w K. na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do wału rzeki S. oraz na odcinku ul. S. stanowiącej dojazd do posesji I. K. zam. ul. S. [...], [...] K. zgodnie z rozwiązaniem technicznym znajdującym się na str. 13-25 projektu budowlano - wykonawczego nr [...], stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydanego na wniosek Gminy Porąbka przez Starostę Bielskiego.
Zatem wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało powstaniem po stronie skarżącej, jako podmiotu zobowiązanego, obowiązku wykonania wskazanych w decyzji robót. Oczywiście wiąże się to z poczynieniem określonych nakładów finansowych, zabiegów organizacyjnych i zgromadzeniem odpowiedniej dokumentacji - projektów i pozwoleń.
Z akt administracyjnych sprawy wynika (pismo Wójta Gminy Porąbka do Burmistrza Wilamowic z dnie [...] czerwca 2014 r.), że zlecono prace projektowe przebudowy ulicy W. (przebudowa nawierzchni - chodniki, oświetlenie, nowa nawierzchnia) wraz z jej odwodnieniem, w zakres której wchodzi odwodnienie skrzyżowania ulicy W. z ul. S. Zawarto też umowę z wykonawcą projektu Pracownią P. - [...] czerwca 2014 r. na kwotę 24.000 zł brutto. Stwierdzono, że po opracowaniu dokumentacji projektowej i kosztorysowej Wójt Gminy Porąbka będzie wnioskował do Rady Gminy o zabezpieczenie niezbędnych środków finansowych na realizację robót w 2015 r. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2015 r. Gmina Porąbka przesłała decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powyższej inwestycji. W aktach organów administracyjnych przekazanych do Sądu I instancji, w oparciu o które Sąd oceniał zasadność wniosku o wstrzymanie nie ma żadnej informacji o choćby szacunkowych kosztach ww. inwestycji.
Brak też analizy kosztorysowej, która miała być podstawą wystąpienia Wójta Gminy Porąbka do Rady Gminy o podjęcie uchwały w sprawie zabezpieczenia środków na tą inwestycję. W skardze i wniosku o wstrzymanie skarżąca odwołuje się do kosztów rzędu pół miliona złotych twierdząc, że nie ma na to wystarczających środków w budżecie. Takie twierdzenia nie poparte stosownymi dokumentami potwierdzającymi brak środków w budżecie na ten cel nie mogą stanowić podstawy do uznania, że inwestycja przerasta możliwości finansowe Gminy i uprawdopodabnia powstanie po jej stronie znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna uprawdopodobnić te twierdzenia np. przez złożenie uchwały budżetowej Gminy na 2015 r. i 2016 r., kosztorysu inwestycji, uchwały Rady Gminy co do braku środków na tę inwestycję. Wówczas Sąd oceniając wniosek o wstrzymanie miałby podstawy do oceny, czy w okolicznościach sprawy wykonanie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do pogorszenia sytuacji finansowej Gminy lub czyni nierealnym wykonanie wynikającego z tej decyzji obowiązku.
Z treści skargi, wniosku czy zażalenia skarżącej a nawet z zawartych w aktach administracyjnych pism nie wynika jakie faktyczne obciążenie dla budżetu Gminy spowoduje wykonanie przedmiotowej inwestycji i czy będzie ona w stanie takie obciążenie ponieść w ramach posiadanych środków.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji dokonując oceny wniosku o wstrzymanie zarówno w oparciu o argumenty w nim zawarte jak i informacje wynikające z akt sprawy nie był w stanie wywieść jaki wpływ na budżet Gminy Porąbka będzie miała realizacja inwestycji, do której zobowiązuje Gminę zaskarżona decyzja. Z braku tych danych Sąd nie był w stanie określić czy na skutek wykonania decyzji mogą wystąpić okoliczności sprowadzające niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zatem niezasadne są twierdzenia zażalenia, że Sąd I instancji wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Wręcz przeciwnie Sąd mając do dyspozycji skargę, wniosek i akta administracyjne sprawy nie był w stanie wywieść czy wydatek pół miliona złotych na przebudowę ulic i budowę odwodnienia zrujnuje budżet Gminy Porąbka i może doprowadzić np. do jej niewypłacalności, jak zdaje się przedstawiać to skarżąca.
Oceny tej nie zmienia także informacja przekazana przez uczestnika postępowania I. K., iż Gmina na rok 2016 dysponuje budżetem w kwocie 46.391.493 zł. Nie wiadomo jakie są wydatki skarżącej i czy w razie nie zabezpieczenia środków na ww. inwestycję możliwe byłoby wygospodarowanie potrzebnej na to kwoty w ramach już określonych ram budżetowych.
Uznać należy, że skarżąca wnioskując o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wykazała ile faktycznie środków finansowych pochłonie inwestycja, że przystąpienie do realizacji inwestycji jest znacznym obciążeniem dla jej budżetu i wobec tego może doprowadzić do zachwiania jej sytuacji finansowej, a to spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Słusznie Sąd I instancji z powodu braku wystarczających danych uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. i oddalił przedmiotowy wniosek.
Na marginesie zważyć wypada, że Skarżąca zdaje się dowodzić, iż pół milionowy wydatek nie był do przewidzenia i uwzględnienia w budżecie na następny rok, co utrudnia wyasygnowanie środków na ten cel. Tezie tej przeczą działania jakie podejmowała skarżąca w sprawie tej inwestycji. Skoro zleciła ona prace projektowe, zawarła umowę z biurem projektowym, wystąpiła o pozwolenie na budowę i je uzyskała, to musiała liczyć się z tym, że należy zapewnić odpowiednie środki na tą inwestycję w budżecie na przyszły rok. Tym samym dowodzenie, że Gmina została zaskoczona wydatkiem i nie ma na to środków, nawet dość pokaźnych, nie zasługuje na uwzględnienie. Budżet służy określeniu planu wydatków a zatem możliwe było zabezpieczenie tych środków w nadchodzącej perspektywie budżetowej, zwłaszcza, że pozwolenie na budowę wydano w lutym 2015 r.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w zażaleniu zarzuty okazały się niezasadne. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Nadmienić należy, że oddalenie wniosku o wstrzymanie nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i możliwe jest złożenie kolejnego, odpowiednio umotywowanego wniosku w tym zakresie.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.