Uzasadnienie
Y działający jako przedstawiciel ustawowy małoletniego X wniósł w jego imieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.
W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek podniesiono, że wykonanie decyzji o zobowiązaniu małoletniego do powrotu przed wydaniem orzeczenia będzie wiązało się z nieodwracalnymi, negatywnymi skutkami dla strony. Dodatkowo w sytuacji, gdy Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, nie będzie miał już możliwości, aby powrócić do Polski i dochodzić swoich praw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1152/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu rozpoznawany wniosek nie został należycie uzasadniony, bowiem oprócz sformułowania samego żądania wniosku został jedynie lakonicznie uzasadniony. Nie wyjaśniono w sposób szczegółowy, na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono również, czy i w jakim stopniu wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu spowoduje zmianę w jego życiu osobistym, w tym rodzinnym, ewentualnie czy będzie miało i jaki wpływ na jego sytuację materialną / ekonomiczną. Sąd podkreślił, że twierdzenia strony odnoszące się do przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte argumentacją i dokumentami źródłowymi, których w niniejszej sprawie zabrakło. W sprawie nie zaistniały również, zdaniem Sądu, okoliczności szczególne, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
Ponadto, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy opuszczenie przez małoletniego skarżącego terytorium RP przed zbadaniem sprawy przez Sąd nie pozbawi go prawa do ochrony swoich praw, albowiem małoletni skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego ustanowionego z urzędu, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy – wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
Na koniec Sąd wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Rozpoznając taki wniosek Sąd nie dokonuje bowiem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, a ocenia zupełnie odmienne od kwestii zasadności skargi przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, gdyż utrzymanie jej w obecnym kształcie może w sposób niewątpliwy przyczynić się do powstania szkody lub wystąpienia zdarzeń, których skutki mogą okazać się nieodwracalne nie tylko dla skarżącego, ale także jego najbliższych. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. Dodatkowo autor zażalenia (pełnomocnik będący radcą prawnym) wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wg norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej jest nie tylko niezwykle krzywdzące, ale dodatkowo niesie za sobą kolejny skutek w postaci wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu do rodzimego kraju, a w przypadku jej niewykonania w sposób dobrowolny podlega przymusowemu wykonaniu. W dalszej części autor zażalenia wskazując na zagrożenie, jakie zdaniem strony wiąże się dla skarżącego z powrotem do kraju pochodzenia, odwołał się do argumentacji zawartej w skardze, a odnoszącej się do długości jego pobytu w Polsce oraz sytuacji osobistej i rodzinnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1152/20 oddalił skargę. Wyrok ten nie jest prawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor zażalenia nieprawidłowo postawił Sądowi pierwszej instancji zrzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się skuteczny, gdyż żaden z powołanych przepisów nie miał zastosowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia wad określonych w tym przepisie.
Z kolei art. 61 § 2 pkt 1 tej ustawy daje podstawę, by w określonych okolicznościach to organ, który wydał zaskarżony akt, mógł na wniosek strony lub z urzędu wstrzymać jego wykonanie – do czasu przekazania skargi sądowi. W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparto wyraźnie o art. 61 § 3 p.p.s.a. i ten właśnie przepis stanowił podstawę prawną wydania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia. Mimo wskazanej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zażalenie, mając na uwadze przede wszystkim argumentację uzasadnienia odwołującą się (aczkolwiek bardzo ogólnie) do przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Niewątpliwie wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), może zostać wstrzymane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 27 września 2018 r., II OZ 835/18, publ. CBOSA).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę tak, by w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w istocie nie uprawdopodobnił we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności, które miałyby świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okolicznościami takimi nie może być podnoszone przez skarżącego (jako jedyny argument we wniosku) kwestia zapewnienia mu realizacji prawa do sądu.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii uczestnictwa skarżącego w postępowaniu sądowym, słusznie zauważył, że postępowanie sądowoadministracyjne nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie w związku z zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji powoduje, iż osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga.
Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy, a jeśli taka potrzeba zachodzi, jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym obowiązkowy udział osobisty skarżącego występuje na zasadzie wyjątku. Skarżący w niniejszej sprawie jest reprezentowany przez radcę prawnego, a zatem profesjonalnego pełnomocnika, dlatego prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane ze względu na właściwą jego reprezentację.
Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze (w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji), że wyjazd cudzoziemca z Polski przed rozpoznaniem sprawy przez sąd pozbawia go nie tylko możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, ale także sprawia, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi udzielona cudzoziemcowi ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji aktualnie w jednolitym w zasadzie w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przyjęcie powyższego stanowiska doprowadziłoby niejako na zasadzie automatyzmu do niedopuszczalnej sytuacji, że w każdym przypadku, bez względu na przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zasadne byłoby wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Analiza uzasadnienia zażalenia wskazuje, że zostało ono oparte na okoliczności, że powrót małoletniego skarżącego do miejsca, z którym nie jest związany w żaden sposób, także w którym brak jest osób, na których wsparcie mógłby liczyć, z dużym prawdopodobieństwem może przyczynić się do zaburzenia jego prawidłowego rozwoju, w tym również emocjonalnego, oraz pogorszyć jego i tak już trudną sytuację życiową. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może ona wpłynąć na zmianę oceny zaskarżonego postanowienia jako prawidłowego.
Okoliczności podnoszone w zażaleniu, powielające w zasadzie uzasadnienie zarzutów skargi dotyczących przekonania, że zaskarżona decyzja o zobowiązaniu do powrotu jest niezgodna z prawem, nie stanowią o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji zażalenia przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze czy też w skardze kasacyjnej odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacja zażalenia niewątpliwie nie może być przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji. Kwestia wadliwości zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu z uwagi na ewentualne naruszenie przepisów Konwencji o prawach dziecka w stopniu istotnie zagrażającym rozwojowi psychofizycznemu skarżącego, a tym samym ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 348 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, była bowiem przedmiotem merytorycznej oceny zarówno orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, a w dalszej kolejności będzie mogła być przedmiotem również oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w ramach stosownych zarzutów (pod warunkiem objęcia ww. kwestii granicami skargi kasacyjnej).
Z tego względu w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego w istocie dąży strona w uzasadnieniu zażalenia. Podkreślić należy, że nawet jeśli przyjąć, czego domaga się autor zażalenia, że wykonanie decyzji zobowiązującej do powrotu do kraju pochodzenia będzie wiązało się dla skarżącego z pewnymi negatywnymi skutkami w sferze emocjonalnej czy życia prywatnego, co mogłoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wykazanie tej okoliczności, a w zasadzie powiązanie jej ze skutkami wykonania zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres rozpoznania wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy.
Niezależnie od zarzutów zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu wziął pod uwagę zmianę stanu prawnego w zakresie zasad wykonywania decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. W przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku (art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie natomiast z art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) jeżeli ostatni dzień terminu dobrowolnego powrotu wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni.
Powyższe warunki zostały w tej sprawie spełnione. Biorąc pod uwagę, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji [...] lipca 2020 r., tj. już w czasie obowiązywania stanu epidemii, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania zaskarżonej decyzji uległ przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów wskazanych w art. 15zzzb powołanej ustawy, który obowiązywał jako ostatni.
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy zatem uznać za prawidłowe.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.