Uzasadnienie
W piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. B. K. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], znak [...], którą nakazano całkowitą rozbiórkę ogrodzenia o długości 23,60 m, znajdującego się od zachodniej strony działki oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej w S. W piśmie tym, wskazując na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], znak [...]. Skarżąca stwierdziła, że wykonanie tej decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji może doprowadzić do znacznych strat w jej majątku bowiem związane jest z obowiązkiem poniesienia wydatków na postawienie a następnie rozbiórkę ogrodzenia. Skarżąca uważa, że w razie uchylenia decyzji przez Sąd i wcześniejszego wykonania decyzji ponowne wykonanie inwestycji będzie wymagało kolejnych nakładów finansowych, ponieważ nie będzie możliwe odtworzenie ogrodzenia z materiałów pozostałych po rozbiórce. Wskazała, że koszt budowy ogrodzenia wyniósł 3600 zł, w tym 2400 materiały oraz 1200 robocizna. Ponadto rozbiórka doprowadzi do zniszczenia zasiewów, które są w okresie kwitnienia.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd wskazał, że już z samej istoty decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, że jej wykonie może powodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie. Wykonanie rozbiórki budynku (powinno być ogrodzenia) z pewnością doprowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego wykonania materiałów budowlanych oraz będzie wiązało się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych. Zatem spełnione zostały i uprawdopodobnione przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli C. i K. J., wnosząc o jego uchylenie z powodu błędów w uzasadnieniu, nie wzięcia pod uwagę ich pisma z [...] września 2017 r. będącego odpowiedzią na skargę, a także wystąpienia nowych okoliczności faktycznych.
W uzasadnieniu wskazano, że ogrodzenie podlegające rozbiórce z uwagi na niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostało wybudowane bez cokołu, z betonowych słupów oraz gotowych płyt betonowych pełnych. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia mowa jest o rozbiórce budynku, która z pewnością doprowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego wykonania materiałów budowlanych, co jest niezgodne z treścią decyzji.
Ich zdaniem nie występuje potrzeba ponownego wykonania inwestycji, ponieważ wybudowane ogrodzenie nie jest ogrodzeniem rozgraniczającym działki, a poszczególne elementy z wybudowanego ogrodzenia można bez ich uszkodzenia wyjąć ze słupów podtrzymujących końcówki poszczególnych płyt i wykorzystać do innych celów lub po prostu je sprzedać, odzyskując tym samym część poniesionych kosztów. Jedyne koszty do poniesienia, to koszty rozbiórki tego ogrodzenia. Natomiast ogrodzenie rozgraniczające, to ogrodzenie wykonane przez żalących się.
Wnoszący zażalenie wskazują na szereg inwestycji, które wykonała skarżąca na swojej nieruchomości już po wybudowaniu spornego ogrodzenia. Ich zdaniem poniesione koszty w kwocie 2400 zł za elementy ogrodzenia oraz robocizna w kwocie 1200 zł nie stanowi dla skarżącej sumy, która może zagrozić jej bieżącemu bytowi.
Sąd powinien mieć na uwadze nie tylko interes skarżącej ale także innych uczestników postępowania oraz uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet te nie podniesione we wniosku. Wskazali przy tym na błędy w pomiarach ogrodzenia wykonane tylko od strony działki skarżącej. Ogrodzenie zaciemnia pomieszczenia w podpiwniczeniu budynku. Posadzone przy ogrodzeniu skarżącej drzewa już powodują i mogą powodować swoim rozrastającym się z upływem lat systemem korzeniowym szkody na ich działce. Szkody takie wywołała wiśnia rosnąca na działce skarżącej. To według nich nowe okoliczności faktyczne.
Skarżąca wniosła odpowiedź na zażalenie, w której przedstawiła argumentację podważającą zasadność zarzutów zażalenia i wniosła o jego oddalenie.
Wnoszący zażalenie w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. wskazali na zasadność odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ich zdaniem rozbiórka ogrodzenia nie doprowadzi do nieodwracalnych skutków i nie zostanie naruszona jego struktura. Podkreślili, że poszczególne elementy z wybudowanego ogrodzenia można bez ich uszkodzenia wyjąć i wykorzystać do innych celów. Ogrodzenie to nie jest konieczne bo nie jest ogrodzeniem rozgraniczającym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, które stanowić będą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże zaznaczyć należy, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia.
W orzecznictwie zapadłym na tle art. 61 § 3 P.p.s.a. podkreśla się, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14).
Zdaniem NSA, Sąd I instancji wadliwie uznał, że w niniejszej sprawie, Skarżąca prawidłowo uzasadniła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazała istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Jak już była mowa, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać Sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej.
Okoliczność, że wykonanie nakazu rozbiórki ogrodzenia znajdującego się obok kolejnego ogrodzenia stanowiącego ogrodzenie rozgraniczające spowoduje konieczność jego odbudowania w tym samym miejscu i poniesienia ponownie kosztów jego instalacji oraz kosztów nowych materiałów, ponieważ poprzednie uległy zniszczeniu i nie nadają się do ponownego ich użycia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi podstaw wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skoro zaraz za ogrodzeniem podlegającym rozbiórce istnieje inne ogrodzenie spełniające funkcję rozgraniczającą to dodatkowe grodzenie się nie jest niezbędne. Ogrodzenie sąsiadów spełnia swoją funkcję - odgradza sąsiadujące nieruchomości, jest w dobrym stanie technicznym i nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości dla strony przeciwnej.
Poniesienie kosztów rozbiórki dotychczasowego ogrodzenia jest normalnym skutkiem wykonania takiej decyzji. Wynika to z jej istoty. Nie można zatem tej okoliczności przypisywać nadzwyczajnego charakteru. Decyzja rozbiórkowa z istoty swej prowadzi do unicestwienia przedmiotu, którego dotyczy ale tenże skutek wynika z charakteru tejże decyzji.
Skarżąca starała się wykazać, że samo istnienie obowiązku rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W tej sytuacji w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę, należałoby uznać, że w każdym przypadku nałożenie na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, uzasadnia, niejako automatycznie, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA. Jest to wniosek niedopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 456/14 [w:] CBOSA). Strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie natomiast ani we wniosku, ani z akt sprawy nie wynika, że wystąpią zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wykazano by grożące skarżącej konsekwencje przekraczały normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu.
Skarżąca wskazuje na konieczność poniesienia określonych kosztów związanych z rozbiórką ogrodzenia. Dokonanie rozbiórki oczywiście będzie wiązało się z poniesieniem określonych kosztów ale nie oznacza to, że koszty te są nieuzasadnione i nieprzewidywalne. Skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji rozbiórkowej spowoduje dla niej znaczną szkodę bowiem będzie musiała rozebrać ogrodzenie, które kosztowało ją 3600 zł (2400 materiały oraz 1200 zł montaż). Podkreślić należy, iż Sąd nie miał podstaw by uznać taki wydatek za wydatek znaczny albowiem nie wiadomo w jakiej sytuacji finansowej znajduje się skarżąca i czy poniesienie tej wysokości kosztów spowoduje takie zmiany w jej sytuacji finansowej, że zagrożone będzie jej utrzymanie. Nie wiadomo czy poniesienie takich wydatków zagrozi jej życiu lub zdrowiu. Zasadniczo takie koszty nie powinny spowodować znacznej szkody w majątku osoby zobowiązanej ale zawsze należy odnieść sytuację do okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie NSA, w zaskarżonym postanowieniu Sąd niezasadnie przyjął, że rozbiórka ogrodzenia doprowadzi do znacznej szkody. Sąd nie dysponował materiałami, które przedstawiałyby w jakikolwiek sposób sytuację majątkową skarżącej i w zestawieniu z kosztami rozbiórki mogłyby stanowić podstawę do twierdzeń, że rozbiórka doprowadzić może do znacznej szkody w jej majątku. Kwestię tą zasygnalizowali żalący się wskazując ogólnie, że z uwagi na inwestycje dokonane przez skarżącą na jej nieruchomości trudno uznać, iż poniesienie kosztów rozbiórki ogrodzenia zagrozi jej bieżącemu bytowi. NSA nie może ocenić faktycznej sytuacji majątkowej skarżącej z braku ku temu podstaw. Takiej oceny nie mógł także dokonać Sąd I instancji a zatem bezpodstawnie uznał wyrządzenie skarżącej znacznej szkody.
Mając powyższe kwestie na uwadze zauważyć należy, że ani we wniosku, ani w odpowiedzi na zażalenie skarżąca nie przedstawia argumentów odnoszących się do jej sytuacji majątkowej. Co prawda nadmienia o koszcie w wysokości 3600 zł jednak nie odnosi tego do własnej sytuacji majątkowej. Tym samym Sąd nie miał możliwości oceny, czy ze względu na jej stan majątkowy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa znacznej szkody. Zatem Sąd nieprawidłowo przyjął, że zachodzi podstawa do uznania, że taka szkoda może wystąpić i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd I instancji wbrew materiałowi dowodowemu uznał, że rozbiórka ogrodzenia złożonego ze słupów betonowych i gotowych elementów płyt betonowych spowoduje ich zniszczenie choćby w części. Jak słusznie wskazuje się w zażaleniu poszczególne elementy z wybudowanego ogrodzenia można bez ich uszkodzenia wyjąć ze słupów podtrzymujących końcówki poszczególnych płyt. Wobec tego słuszne jest stanowisko żalących się, że jedyne koszty do poniesienia, to koszty rozbiórki tego ogrodzenia.
Nie można także twierdzić, że nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Elementy ogrodzenia są wykonane w technologii segmentów, które można wielokrotnie składać i rozkładać bez ich niszczenia. Po rozbiórce będą gotowe do ponownego użycia w innym lub tym samym miejscu. Nie wystąpią też trudne do odwrócenia skutki bowiem ponowne złożenie ogrodzenia jest stosunkowo proste i nie wymaga dużych nakładów sił i środków.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji niezasadnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Okoliczności wskazane we wniosku a zwłaszcza analiza akt sprawy wskazują, że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie świadczą o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody czy powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wykazała, że w realiach rozpatrywanej sprawy z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. wstrzymanie decyzji rozbiórkowej było uzasadnione, a Sąd błędnie przyznał jej rację.
Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, że rozbiórka dotyczy budynku uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską bowiem w uzasadnieniu w części dotyczącej stanu faktycznego wskazano, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest rozbiórka ogrodzenia.
NSA nie badał kwestii wysokości ogrodzenia i prawidłowości jego pomiarów gdyż stanowi to przedmiot wyjaśnienia podczas rozpatrywania skargi, czego nie można dokonać w ramach rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy mają okoliczności związane z rosnącymi za ogrodzeniem skarżącej drzewami, których korzenie powodują szkody na nieruchomości żalących się. Szkody wywołane rozrostem drzew w żaden sposób nie łączą się z rozbiórką ogrodzenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.