Postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., II OZ 39/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 250/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 stycznia 2009 roku, nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Skład

Sędzia NSA Barbara Adamiak przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt. II SA/Łd 250/09, odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...] Wojewody Łódzkiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. J. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego (w oparciu o konstrukcję niedokończonego dworca autobusowego) oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności 8 m³ na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. P. w S..

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. W skardze tej spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że wykonanie tej decyzji przez inwestora może wywołać niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoczęcie realizacji inwestycji spowoduje podłączenie obiektu do studzienek i sieci znajdujących się na terenie należącym do Spółki (bez jej zgody), co trudno będzie naprawić w toku realizacji przedsięwzięcia, gdyż dla inwestycji nie przewidziano alternatywnego sposobu odprowadzania ścieków. Spowoduje to konieczność znoszenia przez stronę skarżącą stanu niezgodnego z prawem, naruszającego jej prawa, w tym przede wszystkim prawo własności bez żadnej podstawy prawnej. Tym bardziej, że nie ma gwarancji, że istnieje możliwość wybudowania alternatywnego sposobu odprowadzania ścieków bez naruszenia praw osób trzecich. W ocenie strony skarżącej, przywrócenie stanu poprzedniego związane będzie z koniecznością wszczęcia odrębnych postępowań oraz dużymi nakładami środków. Skarżąca wskazała, że budowa przewidzianego w pozwoleniu niewielkiego, bezodpływowego zbiornika na ścieki rodzi niebezpieczeństwo wybijania ścieków i ich przelewania się na nieruchomość należącą do spółki, co ma istotne znaczenie, bowiem strona prowadzi na własnej nieruchomości handel produktami spożywczymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 250/09, uznał, że powołane przez skarżącą Spółkę argumenty uzasadniają uwzględnienie wniosku i na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

K. J., uczestnik postępowania, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że zbiornik na ścieki jest budowany nie na terenie spółki, ale na działce, która nawet nie sąsiaduje z działką skarżącej. Ponadto, budowa bezodpływowego zbiornika na ścieki jest instalacją niezależną i nie skutkuje żadnymi uciążliwościami dla instalacji odrębnej, już istniejącej. K. J. wyjaśnił także, że odbiór nieczystości będzie dostosowany do bieżących potrzeb. Przedstawił także umowę na wykonywanie usługi wywozu nieczystości płynnych zawartą w dniu 20 maja 2009 r. z firmą [...] R. J. z siedzibą w B. Dodatkowo podał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje u niego straty wynikające z niedotrzymanych umów oraz zysków utraconych w związku z brakiem możliwości eksploatacji obiektu na sumę 500.000 zł (pięćset tysięcy złotych).

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OZ 717/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów co do realności wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ograniczając się do przytoczenia podstaw wniosku i lakonicznego stwierdzenia, iż zasługuje on na uwzględnienie. Nie dokonał natomiast oceny okoliczności podanych we wniosku i w żaden sposób nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia. Nie wziął również pod uwagę możliwości zastosowania art. 35 a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o jakich stanowi art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji stwierdził, że zawarta we wniosku argumentacja odnosi się przede wszystkim do kwestionowania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – powołuje się na konieczność znoszenia stanu niezgodnego z prawem, naruszenie jej prawa własności. Sąd I instancji wskazał, że nie można zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji utożsamiać z podstawami wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Poza tym, uzasadniając swój wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, strona skarżąca powołuje się na ewentualne, późniejsze postępowania oraz związane z tym bliżej nieokreślone nakłady środków, w tym po stronie inwestora, które mogą być następstwem mogącego zapaść w rozpatrywanej sprawie – a więc hipotetycznego na tym etapie postępowania przed Sądem – wyroku uwzględniającego skargę. Sąd I instancji stwierdził, że spółka nie precyzuje również pojęcia mogących zaistnieć po jej stronie "znacznych szkód" związanych z niebezpieczeństwem wybijania ścieków i przelewania się ich na jej nieruchomość w związku z budową, zgodnie z pozwoleniem na budowę "bezodpływowego" zbiornika na ścieki. Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zawierał przytoczenie skonkretyzowanych okoliczności sprawy, które uprawdopodobniają twierdzenie, że wykonanie decyzji może spowodować szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazuje, że niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynika z okoliczności, które jednocześnie, w konkretnym stanie faktycznym sprawy, przesądzają o prawnej wadliwości zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, wadliwością będącą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, jest naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego oraz art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co powoduje zachodzenie w stosunku do skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedstawionym stanie faktycznym, nie może bowiem budzić wątpliwości, że rozpoczęcie realizacji inwestycji przez inwestora spowoduje podłączenie obiektu do studzienek i sieci znajdujących się na obiekcie skarżącej. Tym samym, mając na względzie fakt, że dla inwestycji nie przewidziano alternatywnego sposobu odprowadzania ścieków, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, nawet w przypadku uwzględnienia skargi skarżącej i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zażalenie, uczestnik postępowania K. J. wniósł o oddalenie w całości zażalenia jako bezzasadnego, wskazując na brak okoliczności przemawiających za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy".

Powyższy przepis stanowi wyjątek od ogólnej, wyrażonej w art. 61 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przepisy dotyczące udzielenia tzw. "ochrony tymczasowej" należy interpretować literalnie, a to zgodnie z zasadą, że wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Oznacza to m.in., że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania, że w sprawie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do wykazania istnienia powyższych przesłanek nie wystarcza sam wywód strony skarżącej.

W sprawie, zachodzi konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora. Z jednej strony skarżąca spółka podnosi, że budowa bezodpływowego zbiornika na ścieki spowoduje niebezpieczeństwo ich wybijania i przelewania się na należącą do spółki sąsiednią nieruchomość, z drugiej natomiast strony inwestor wskazuje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji narazi go na wielotysięczne straty.

W postanowieniu z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 717/09, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 250/09 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania i w tym celu winien również rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którym, sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora.

W zaskarżonym postanowieniu, Sąd I instancji nie dokonał oceny okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w sprawie regulacji przewidzianej art. 35a powołanej ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji nie przedstawił konkretnych argumentów, tym razem, co do twierdzenia, że skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o jakich stanowi art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji przedstawił bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie dokonał jednak analizy rozpoznawanej sprawy pod kątem poglądów wywodzonych w przytoczonym orzecznictwie.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji powinien rozważyć możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Dokonując ponownej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę podnoszone przez skarżącą okoliczności, że budowa "bezodpływowego" zbiornika na ścieki może wyrządzić niebezpieczeństwo "wybijania ścieków i przelewania się ich na nieruchomość skarżącej". Jak podnosi skarżąca "Kwestia ta ma (...) ogromne znaczenie z uwagi na fakt, że skarżąca prowadzi na własnej nieruchomości handel artykułami spożywczymi. Ponadto, wybijanie ścieków z pewnością będzie powodować zniechęcenie klientów skarżącej do korzystania z jej obiektu z uwagi na niedogodności związane z wybijaniem ścieków." Z drugiej strony, Sąd powinien wziąć pod uwagę szkodę, jaką w razie przychylenia się do wniosku skarżącego może ponieść inwestor w wyniku zablokowania realizacji prac budowlanych i w tym celu dokonać zasadności zastosowania w sprawie art. 35a powołanej ustawy – Prawo budowlane.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.