Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 427/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną przez [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zasadził także od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej, kwotę 21.503 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis ww. orzeczenia został doręczony skarżonemu organowi w dniu [...] listopada 2014 r., co wynika z adnotacji na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por.:k-76 akt sądowych).
Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r., pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniósł skargę kasacyjną na zapadły w sprawie wyrok oraz uiścił wpis z tytułu skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.
Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 marca 2015 r. wezwano pełnomocnika organu, w terminie 7 dni, do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.
W terminie wyznaczonym przez Sąd do dokonania żądanej czynność, pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2015 r. podniósł, że wydany wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., jakkolwiek dotyczył nałożonych na [...] opłat, to jednak ani on, ani wcześniejsza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, nie prowadziły do wymierzenia takich opłat. Tym samym nie sposób mówić przy okazji wniesienia skargi kasacyjnej o przedmiocie zaskarżenia jako określonego wartością pieniężną. Z tego względu, organ w skardze kasacyjnej nie podał wartości przedmiotu zaskarżenia, uiszczając opłatę - zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) - w kwocie 100 zł. W tej materii, pełnomocnik organu, odwołał się do poglądu wyrażonego przez P. B. (w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt IIO OZ 642/07, LEX 2007), że sam fakt, że zaskarżony akt dotyczy opłaty, nie powoduje automatycznie pobrania wpisu stosunkowego od skargi na taki akt.
Przy czym pełnomocnik organu, w sytuacji gdyby Sąd nie podzielił ww. stanowiska Kolegium w przedmiocie wpisu, określił wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 901.410 zł. Wniósł jednocześnie o zwolnienie Kolegium, od ponoszenia ewentualnej opłaty stosunkowej od skargi kasacyjnej w wysokości przekraczającej uiszczoną już kwotę 100 zł. Uzasadniając żądanie wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym sytuacją uzasadniającą zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a., tj. odstąpienie od zasądzenia kosztów sądowych, jest zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów budzących wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją (tak np. w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IIOSK 2696/14). Stąd, w ocenie pełnomocnika, zasadny jest wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. wezwano pełnomocnika organu do przedłożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] marca 2015 r. (por. k-119 akt sądowych), a wniosek na stosownym formularzu został złożony osobiście w siedzibie tut. Sądu w dniu [...] kwietnia 2015 r. W formularzu wniosku, w rubryce dotyczącej oświadczenia o majątku i dochodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podało, że posiada kapitał zakładowy, majątek lub środki finansowe w wysokości 2.420.130 zł, wartość środków trwałych wnioskodawcy (według bilansu na ostatni rok) wynosi 869.541,58 zł, a wysokość zysku lub strat za ostatni rok kształtuje się na poziomie 0. Kolegium posiada trzy rachunki bankowe, a ich stan na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił odpowiedni: 0 zł; 27.253,94zł oraz 4.949,43 zł. Wskazano, że dochody wykonane w 2014 r. w wysokości 13.065,35 zł zostały przekazane do Ministerstwa Finansów na rachunek centralny. W uzasadnieniu wniosku powtórzono argumentację złożoną w piśmie pełnomocnika organu z dnia [...] marca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym postanowieniem odmówił przyznania prawa pomocy wskazując, że nie przysługuje ono organom państwa.
Od tego postanowienia SKO złożyło zażalenie. Wniosło o zmianę orzeczenia przez przyznanie Kolegium prawa pomocy w formie zwolnienia od ponoszenia opłaty od wniesionej skargi kasacyjnej ponad już uiszczoną kwotę, o ile sąd uzna, że kwota ta nie została uiszczona w odpowiedniej wysokości. Wskazało, że przepisy o przyznaniu prawa pomocy nie dokonują generalnego wyłączenia organów administracji z zakresu podmiotów uprawniony do jego otrzymania. Brak w uzasadnieniu zindywidualizowanej oceny sądu. Art. 171 ustawy o finansach publicznych ze względu na sposób dysponowania środkami publicznymi stwarza organom tylko teoretyczne możliwości finansowania swojej działalności i wpływu na to finansowanie. Odmowa przyznania SKO prawa pomocy spowoduje ograniczenie mu prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.428.566,22 zł za zniszczenie 42 drzew. Strona skarżąca zobowiązana była do uiszczenia wpisu od skargi, na podstawie art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – p.p.s.a., zgodnie z którym wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Stosownie zatem do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), wpis od skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie wynosi połowę wpisu od skargi.
Wskazać także trzeba, że decyzja w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nakłada na skarżącą określone zobowiązanie stanowiące należność pieniężną. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest należność pieniężna, a zatem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił wpis od skargi (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2715/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1145/08). W związku z tym SKO jako strona wnosząca skargę kasacyjna powinno uiścić połowę kwoty wpisu od skargi wynoszącego 14.286 zł, nie zaś – jak to uczyniła – tylko 100 zł.
Odnosząc się zaś do wniosku o przyznanie prawa pomocy zauważyć trzeba, że w związku z uiszczeniem przez SKO kwoty 100 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz brzmieniem wniosku SKO wnosi o przyznanie prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych ponad kwotę 100 zł, a więc w zakresie częściowym.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, prawo pomocy jest instytucją wyjątkową, a co za tym idzie przesłanki jego przyznania muszą być interpretowane ściśle.
Zgodnie z art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje w zakresie częściowym, gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Zgodnie zaś z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania.
Zwolnienie od kosztów sądowych jest odstępstwem od ogólnej reguły ponoszenia przez strony kosztów postępowania samodzielnie (art. 199 p.p.s.a.), a także zasady powszechnego i równego partycypowania w daninach publicznych, do których zalicza się wszelkie opłaty sądowe, wyrażonej w art. 84 Konstytucji RP. Udzielenie stronie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa w sytuacji wystąpienia uzasadnionych powodów do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli i powinno mieć miejsce tylko w okolicznościach, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe ze względu na wyjątkowo trudną sytuację materialną, jak ma to miejsce m.in. – zgodnie z orzecznictwem sądowym – w przypadku osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku mającej na utrzymaniu dzieci. Podobnie obiektywny brak środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania wymagany jest dla przyznania prawa pomocy pozostałym podmiotom wymienionym w tym przepisie.
Obok spełnienia przesłanek formalnych (złożenia wniosku na odpowiednim formularzu czy uzasadnienie zawartych w nim twierdzeń) oraz materialnych (obiektywnie zła sytuacja materialna podmiotu nie pozwalająca na pełna partycypację w kosztach postępowania) sąd oceniający wniosek o przyznanie prawa pomocy bada także, czy przyznanie zwolnienia od kosztów sądowych w konkretnej sytuacji nie przeczy idei tego wsparcia ze strony państwa, odzwierciedlonej w przepisach prawa.
Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, charakter prawny i specyfika funkcjonowania organów administracji publicznej w strukturze państwa nie pozwalają na przyjęcie twierdzenia o dopuszczalności przyznania organom administracji publicznej pomocy w procesie sądowoadministracyjnym. Organ występuje bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym w specyficznym charakterze, jako piastun władzy publicznej, który jest upoważniony do podejmowania rozstrzygnięć władczych w trybie administracyjnym. Reprezentuje on zatem państwo czy jednostkę samorządu terytorialnego w tzw. sferze imperium, nie zaś, jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym, w tzw. sferze dominium. Innymi słowy, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego w postępowaniu sądowadministracyjnym przymiot strony nie został powiązany z cywilnoprawną personifikacją państwa, czyli ze Skarbem Państwa, będącym samodzielną osobą prawną prawa cywilnego działającą w obrocie przez swoje jednostki organizacyjne, tzw. stationes fisci, lecz z organem administracji publicznej, do którego nie odnoszą się kategorie prawa cywilnego, w tym te dotyczące podmiotowości prawnej (tak: w postanowieniu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 694/11).
Naczelny Sąd Administracyjny z kolei, w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 591/06 zwrócił uwagę, że skoro ustawodawca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadził - wzorem procedury cywilnej - zwolnienia od opłat sądowych Skarbu Państwa oraz instytucji państwowych (których zadanie nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej), to oznacza, że podmioty te powinny uwzględniać w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia postępowań sądowych, albowiem w przeciwnym wypadku zostaną pozbawione możliwości realizacji swych praw przed sądem. Podmioty takie nie mogą też wymagać, by instytucja prawa pomocy wypełniała brak ustawowego zwolnienia wobec przyjmowanej praktyki nieuwzględniania kosztów postępowania w planach finansowych. Nie zmieni nawet tego okoliczność, że środki pobrane przez organ i wpłacone następnie do kasy sądu zasilą w rzeczywistości budżet państwa, a więc wrócą do źródła.
W przypadku organów administracji publicznej finansowanych z budżetu państwa trudno wykazać brak jakichkolwiek środków, czy też dostatecznych środków na wykonywanie swych zadań, w tym braku możliwości pokrycia kosztów postępowania sądowego. Istnieją instrumenty prawa finansowego czy ściślej budżetowego, które pozwalają na przeniesienie, na nieprzewidziane potrzeby postępowania środków przeznaczonych pierwotnie na inne cele. Ponadto, żaden organ administracji publicznej nie posiada zdolności upadłościowej na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. nr 60., poz. 535 z późn. zm.).
W związku z tym, prawo pomocy nie może być przyznane organom administracji publicznej. Skoro bowiem organy te, co podniesiono wyżej, nie są uprawnione do uzyskania prawa pomocy jako posiadające zapewnione środki finansowe na swoją działalność (w tym na obsługę prawną), nie mogą powoływać okoliczności przemawiających za przyznaniem takiej pomocy. Powyższe wywody odnoszą się także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i należy mieć na względzie, że działa ono jako państwowa jednostka budżetowa, do której ma zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepis art. 171 tej ustawy określa zasady dokonywania przeniesień środków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetu państwa przez władzę wykonawczą. Owe przeniesienie pozwala na zwiększenie wydatków budżetowych w określonej przedziałce klasyfikacji budżetowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu w zamian o tę samą kwotę wysokości wydatków w innej przedziałce.
Poza tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu planując budżet obowiązane było przewidzieć ewentualne wydatki związane z koniecznością prowadzenia postępowań sądowych. Nie może zostać uwzględniona argumentacja SKO, że podział środków dokonywany jest bez udziału Kolegium oraz że fundusze na występowanie w postępowaniach sądowych zapewnione są tylko w teorii i dlatego przyznanie prawa pomocy jest konieczne. Zgodnie z przywołanymi przepisami państwo zapewnia środki finansowe na działalność podmiotów, poprzez które wykonuje władzę. W sytuacji, gdyby przyjąć, że organom administracji przysługuje prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dochodziłoby do dublowania finansowania ich działalności z budżetu państwa, co mogłoby być sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej państwa. Nie można także przyjąć, że Kolegium jest takim podmiotem, który nie jest w stanie wygospodarować środków na realizacje swoich zadań i występowania w postępowaniach przed sadem administracyjnym.
Przyznanie prawa pomocy organom administracji publicznej nie jest zgodne nie tylko z brzemieniem regulacji składających się na tę instytucję prawną, ale również z ideą wspierania strony w postępowaniu sądowym ze środków budżetu państwa, w sytuacji gdy chce ona w ten sposób dochodzić swoich prawa naruszonych zaskarżoną decyzją. Organ administracji występuje co prawda jako strona postępowania i może być skarżącym kasacyjnie na etapie postępowania przed NSA, lecz nie dochodzi on swoich tak rozumianych praw, lecz broniąc swojego rozstrzygnięcia wydanego w imieniu państwa, co do którego legalności jest przekonany. Także z tego powodu w postępowaniu przed sądem występuje w innym położeniu niż skarżący – będąc przedstawicielem władzy publicznej, nie broniąc zaś tylko swoich indywidualnych interesów.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa do sądu trzeba zauważyć, że prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu podmiotom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.).
Wskazać jednak należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Trzeba przy tym zauważyć, że w związku z tym, że organ nie realizuje w postępowaniu sądowym bezpośrednio swoich własnych interesów jako byt niezależny od państwa (w taki znaczeniu, jak to ma miejsce w przypadku osób fizycznych czy prawnych) nie można mówić w jego przypadku o prawie do sądu w takim rozumieniu, w jakim odnosi się ono do pozostałych stron postępowania. W związku z tym, brak możliwości przyznania organowi administracji publicznej prawa pomocy nie będzie stanowił ograniczenia jego prawa do sądu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.