Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (...). Odpis wyroku z uzasadnieniem został doręczony biorącym udział w postępowaniu stronom w dniach [...] i [...] listopada 2013 r.
Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wnoszący zażalenie S. K. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie, gdyż część zaskarżonej uchwały, co do której sąd stwierdził nieważność, dotyczy nieruchomości stanowiącej przedmiot jego własności.
Postanowieniem, wydanym na rozprawie, z dnia 9 stycznia 2014 r. sąd dopuścił S. K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wyrok z 8 października 2013r. sygn.akt II SA/Lu 16/13 nie był jeszcze prawomocny.
Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2014 r. Przewodniczący nakazał doręczyć S. K. odpisu ww. wyroku z uzasadnieniem. Doręczenia dokonano [...] stycznia 2014 r.
Uczestnik S. K. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku [...] lutego 2014 r.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 26 lutego 2014r. sygn.akt SA/Lu 16/13 sąd odrzucił tę skargę kasacyjną jako spóźnioną. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skargę kasacyjną wnosi strona (uczestnik postępowania), która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie wyroku przez sąd administracyjny, terminem do wniesienia skargi kasacyjnej przez taką stronę (uczestnika) jest termin dla stron (uczestników) biorących udział w postępowaniu przed sądem. Wniesienie skargi kasacyjnej po tym terminie jest niedopuszczalne i - o ile strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu – podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Od tego postanowienia uczestnik postępowania S. K. wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uczestnik powinien wnieść skargę kasacyjną w terminie odpowiednim dla stron postępowania, podczas gdy ma on samodzielną legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej i nie musi korzystać z terminu wyznaczonego dla stron postępowania. Zarzucił także naruszenie art. 177 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uczestnik wniósł skargę kasacyjną po upływie terminu, podczas gdy wyrok z uzasadnieniem został doręczony [...] stycznia 2014 r., a skarga kasacyjna została złożona [...] lutego 2014 r., a zatem przed upływem 30-dniowego terminu. Wniósł o uchylenie tego postanowienia i przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko sądu odnośnie liczenia terminu na złożenie skargi kasacyjnej przez uczestnika postępowania nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa ani jego interpretacji przez orzecznictwo.
Taka wykładnia, jaką prezentuje sąd, jest sprzeczna z zasadą równości wobec prawa. Termin powinien być liczony od dnia doręczenia uczestnikowi wyroku z uzasadnieniem. Ponadto, postępowanie przed sądem dotknięte jest wadą nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 178 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Stosownie natomiast do art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej w stosunku do wnoszącego zażalenie był tożsamy z terminem przewidzianym dla stron biorących udział w tym postępowaniu i wynosił maksymalnie 30 dni od [...] listopada 2013 r. Uczestnik natomiast złożył swoją skargę kasacyjną w ciągu trzydziestu dni liczonych od doręczenia mu odpisu wyroku z uzasadnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest stwierdzić, że sąd pierwszej instancji wykazał się pewną niekonsekwencją (a nawet sprzecznością) nie tylko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ale także w trakcie podejmowania innych czynności w sprawie. Dotyczy ona m.in. kwestii przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez dopuszczonego do udziału w postępowaniu uczestnika. Z jednej bowiem strony sąd twierdzi, że przysługuje mu termin taki, jak stronom, które brały udział w postępowaniu. Z drugiej natomiast strony wskazuje, że uczestnik, w sytuacji dopuszczenia go do udziału w postępowaniu po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej liczonego dla biorących udział w postępowaniu, powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Sprzeczność rozumowania sądu polega zatem na tym, że przyjmuje on, iż uczestnikowi przysługuje termin, który rozpoczął swój bieg wtedy, gdy jeszcze nie był on uczestnikiem postępowania.
Ponadto, skoro mowa o przywróceniu terminu, to należy wskazać kiedy termin ten rozpoczął swój bieg. Kwestią sporną jest, czy można przywrócić bieg terminu, który w stosunku do uczestnika nie rozpoczął biegu. Innymi słowy: czy dopuszczalne jest w stosunku do uczestnika postępowania przywrócenie terminu przysługującego nie jemu, lecz innym podmiotom.
Sąd nie wyjaśnił również, czy doręczenie uczestnikowi odpisu wyroku z uzasadnieniem przez sąd z urzędu z powołaniem się na postanowienie z 9 stycznia 2014r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu ma charakter czysto informacyjny, czy też wynika z tego faktu konkretne uprawnienie procesowe uczestnika postępowania, w tym możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia celowości dopuszczenia do udziału w postępowania już po wydaniu wyroku w sprawie (wyroku, który jest nieprawomocny), ale ze względu na to, że postępowanie dotyczy bezpośrednio interesów właściciela działki, co do której stwierdzono nieważność planu miejscowego.
Należy wyraźnie podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją na gruncie postępowania ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Postanowienie uchwały, co do którego stwierdzono nieważność, dotyczyło bowiem konkretnie działki, której właścicielem jest uczestnik postępowania. To postanowienie planu tworzyło więc zindywidualizową normę, odmiennie niż to ma zazwyczaj miejsce w tego rodzaju sprawach.
Sąd nie rozważył ponadto specyfiki postępowania w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, które to postępowanie nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. W konsekwencji, w toku działań uchwałodawczych nie zawiadamia się poszczególnych zainteresowanych, tak jak się to czyni w typowym postępowaniu administracyjnym. Dopiero zatem na etapie postępowania przed sądem administracyjnym mogą oni podważać legalność planu miejscowego. Sąd, powołując się na ogólne stwierdzenie, że interpretacja sprowadzająca się do przyjęcia, iż termin do złożenia skargi kasacyjnej przez strony postępowania stanowi równocześnie termin dla dopuszczonego uczestnika jest powszechna nie wskazał na konkretne orzeczenia czy stanowiska przedstawicieli doktryny. Jak można przypuszczać, posłużył się przy tym konstrukcją przejętą z postępowania administracyjnego, w przypadku którego gdy upłynął termin do wniesienia odwołania przez strony, którym decyzję doręczono, osoba, która nie została o toczącym się postępowaniu zawiadomiona, może żądać wznowienia postępowania.
Gdy natomiast termin do złożenia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono jeszcze nie upłynął, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla tych stron. Organ odwoławczy na etapie rozpoznania odwołania bada czy pochodzi ono od podmiotu legitymującego się interesem prawnym w sprawie. Sytuacja ta różni się jednak od dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd dysponuje bowiem wyraźnym instrumentem badania legitymacji wnioskującego o dopuszczenie. W niniejszej sprawie kwestia ta została przesądzona ww. prawomocnym postanowieniem sądu. Wynika z tego silniejsza pozycja procesowa uczestnika, do którego przecież, na mocy art. 12 p.p.s.a., odnoszą się wszystkie uprawnienia strony.
Należy bardzo wyraźnie podkreślić, że rozpatrywana sprawa jest sytuacją wyjątkową. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela generalnie ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych kierunek interpretacji co do możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego podmiotu na prawach uczestnika (wyrażonego m.in. w postanowieniu WSA w Gdańsku z 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 625/08, postanowieniu WSA w Krakowie z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 355/11 czy postanowieniu NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn.. akt II OZ 301/09), to zauważyć należy, że nie obejmuje on specyfiki rozpatrywanej obecnie sprawy. Wynikają z tego dalsze konsekwencje w postaci silniejszych uprawnień procesowych uczestnika postępowania.
Gdyby wnoszący zażalenie nie został uczestnikiem postępowania z przysługującymi mu indywidualnymi uprawnieniami procesowymi, efektywność realizacji prawa do sądu w jego zakresie byłaby znikoma. W obliczu stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej jego własnej działki nie dysponowałby bowiem skutecznym środkiem prawnym w celu ochrony swojego interesu – naruszonego (co również szczególne i odnosi się do realiów tej konkretnej sprawy) nie bezpośrednio samą uchwałą, lecz orzeczeniem stwierdzającym nieważność w odniesieniu do jego własności. Intencją uczestnika jest bowiem utrzymanie tego postanowienia uchwały w mocy – nie dochodzi zatem do naruszenia jego interesu wskutek podjęcia uchwały.
Wykładnia prezentowana przez sąd wojewódzki jest nie tylko nieprawidłowa na gruncie stanu faktycznego sprawy rozpatrywanej obecnie, ale byłaby błędna również gdyby kształt rozstrzygnięcia sądu był inny – oddalający skargę. W niniejszej sprawie sąd stwierdził nieważność części zaskarżonego aktu i doręczył dopuszczonemu uczestnikowi postępowania odpis wyroku z uzasadnieniem z urzędu. W przypadku oddalenia skargi odpis wyroku z uzasadnieniem doręczany jest na wniosek strony (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Gdyby żadna ze stron nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia, odpis wyroku z uzasadnieniem nie zostałby nikomu doręczony, a zatem termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpocząłby biegu.
Wobec tego, przyjęcie interpretacji sądu, że termin dla uczestnika jest taki sam, jak dla stron, powodowałoby, że uczestnik wcale nie mógłby złożyć skargi kasacyjnej. W tym przypadku również przywrócenie terminu, który nie rozpoczął biegu, nie byłoby możliwe. Wykładnia norm odnoszących się do zaskarżania orzeczeń przez dopuszczonego uczestnika postępowania uzależniająca de facto swój wynik od kształtu rozstrzygnięcia jest zatem niewłaściwa.
Wskazać też trzeba na jeszcze jedną istotną okoliczność. Zgodnie z art. 177§ 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Jeżeli jednak orzeczenia nie doręcza się stronie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Ustawodawca dopuszcza zatem taką sytuację, że – gdy podmiot nie bierze udziału w postępowaniu na żadnym etapie (co istotne) – termin do wniesienia przez niego skargi kasacyjnej uzależniony jest od terminu przysługującego stronie postępowania. W przypadku jednak orzeczeń oddalających, co do których nie złożono wniosku o sporządzenie uzasadnienia (a zatem nie doręczanych stronie), podmioty wymienione w tym przepisie mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
Mogą oni ponadto zgłosić swój udział w postępowaniu, podobnie jak uczestnik postępowania. W literaturze podnosi się, że "udział w postępowaniu wspomnianych podmiotów może być zgłoszony także w okresie biegu siedmiodniowego terminu z art. 141 § 2, gdyż w tym czasie sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Dopóki siedmiodniowy termin jest otwarty, możliwe jest zatem jednoczesne zgłoszenie udziału w postępowaniu i złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia. W takim wypadku termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla prokuratora oraz rzeczników biegnie od dnia doręczenia im (a nie stronom sensu stricto) odpisów orzeczenia z uzasadnieniem, gdyż mają oni wówczas z mocy art. 8 prawa strony, w związku z czym stosuje się do nich ogólną regułę z art. 177 § 1 ("od dnia doręczenia stronie")" (B. Gruszczyński, Komentarz do art.177 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akapit 6, Lex). Pogląd ten może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy powtórnym analizowaniu sprawy przez sąd.
Rozpatrując ponownie sprawę sąd powinien ocenić poruszone w uzasadnieniu niniejszego postanowienia problemy, kierując się przy tym przede wszystkim wyjątkowym charakterem postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w przypadku gdy właściciel działki nie brał udziału w postępowaniu sądowym, w którym stwierdzono nieważność planu konkretnie co do jego działki. Sąd, dokonując interpretacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, powinien mieć też na uwadze, że wykładnia ta powinna dawać prawidłowy rezultat niezależnie od kształtu rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.