Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę jako wniesioną po upływie terminu należało odrzucić. Wydawanie orzeczeń przez Komisję regulowała ustawa z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798) oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r., nr 77, poz. 730).
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że orzeczenia Komisji wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z 20 lutego 1997 r. nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Następnie wyrokiem z 13 marca 2013 r. sygn. akt. K 25/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: art. 165 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję, czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Ponadto w zakresie trybu wnoszenia skargi Sąd uznał, że przed jej wniesieniem należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa, w trybie 52 § 4 p.p.s.a., a skuteczne wezwanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku uznając, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że orzeczenie Komisji jest decyzją. Odmiennie jednak niż Sąd I instancji uznał, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia decyzji, a skarga powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 p.p.s.a. bowiem przepis ten nie dotyczy decyzji administracyjnych.
Sąd I instancji orzekający w tej sprawie podzielił stanowisko zawarte zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Wniesienie skargi na orzeczenie Komisji powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, a w przypadku prokuratora w terminie 6 miesięcy licząc od dnia doręczenia orzeczenia stronie. W tej sprawie Prokurator nie zachował terminu do wniesienia skargi. Prokurator wskazywał, że za początek biegu terminu do wniesienia skargi uznać można datę wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, jako datę sprecyzowania w jakim trybie wnoszona powinna być skarga na orzeczenie Komisji. Jednak Prokurator utożsamia wyrok wydany w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej z aktem o charakterze generalnym, regulującym prawa i obowiązki nieoznaczonych indywidualnie podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji, taka wykładnia jest niedopuszczalna.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Rejonowy Kraków -Śródmieście Wschód w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 53 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że pomimo specyficznego przedmiotu zaskarżenia jakim są orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydawane w oparciu o przepisy ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, od których nie przysługuje środek zaskarżenia, powinien mieć do ich zaskarżania do sądu administracyjnego zastosowanie tryb przewidziany dla decyzji administracyjnych. W konsekwencji doszło do "zawężenie temporalnej możliwości zaskarżenia orzeczeń" Komisji przez Prokuratora względem innych skarżących
Po drugie, art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 86 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona po upływie zastrzeżonego dla prokuratora sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi. W ocenie Prokuratora, termin powinien być liczony od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie sygn. II OSK 2099/15, to jest od dnia 28 kwietnia 2017 r., gdyż dopiero w tym dniu doszło do sprecyzowania trybu wnoszenia skarg na orzeczenia Komisji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."), prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Ratio legis cytowanych przepisów jest wzmocnienie ochrony praworządności przez umożliwienie udziału prokuratora w postępowaniach, który zobowiązany jest do działania w interesie społecznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest w przepisach ustawy p.p.s.a. jak również w przepisach szczególnych, podstaw prawnych do odstąpienia od stosowania przepisów ustawowych w zakresie terminu do wniesienia skargi, na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniającego linię orzecznictwa w zakresie prawa wniesienia skargi na określone działanie organu wykonującego zadania administracji publicznej. Na skutek wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie II OSK 2099/15, nie budzi obecnie wątpliwości, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest decyzją administracyjną, czego nie kwestionuje też Prokurator. Nie ma zatem podstaw do kwalifikacji tego orzeczenia do innych aktów, o których stanowi art. 53 § 2a p.p.s.a. Dla przyjęcia, że działanie organu ma formę decyzji administracyjnej nie ma znaczenia prawnego, czy według przepisów przysługiwało od tej decyzji odwołanie. W obowiązującym porządku prawnym dopuszczalne są wyjątki na rzecz jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego. W takim przypadku przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wykorzystania wówczas obowiązującego, wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Prawo skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję administracyjną obwarowane jest zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Terminem ustawowym do wniesienia skargi na decyzje administracyjną związany jest też Prokurator. Dotyczy to zarówno regulacji aktualnie obowiązującej, jak i regulacji przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest terminem ustawowym, którego sąd nie może przedłużyć ani skrócić. Jest to kwestia kluczowa w tej sprawie, ponieważ argumentacja zaprezentowana przez Prokuratora w zażaleniu sprowadza się w istocie do innego niż to wynika z przepisów sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi. Wykładnia tego rodzaju jest niewątpliwie wykładnią contra legem, niedopuszczalną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega praktyczne problemy, jakie wiążą się w tej sprawie z zaskarżeniem orzeczenia Komisji Regulacyjnej i które wynikają z przesądzania w drodze wykładni przepisów prawa przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny o dopuszczalności skargi w tym przedmiocie dopiero po 17 latach od wydania przedmiotowego orzeczenia. Okoliczność ta nie może mieć jednak znaczenia dla konieczności zastosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym dotyczących terminu do wniesienia skargi. Ustawodawca jednak zabezpieczył w takiej sytuacji interesy stron postępowania, a także podmiotów takich jak Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich, przez zapewnienie środka w postaci wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Ponadto Prokurator dysponuje również możliwością wystąpienia o wszczęcie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a wniosek w tym przedmiocie nie jest ograniczony żadnym terminem ustawowym. Jak już jednak wyżej wskazano, nie jest możliwa wykładnia art. 53 § 3 p.p.s.a., która prowadziłaby do zupełnie innego niż wynika z tej normy sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi, a w szczególności wykładni tego rodzaju nie może uzasadniać szczególna rola Prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
O sprostowaniu przedmiotu zaskarżonego orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z 3 stycznia 2000 r. Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem orzeczenia było nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości, a nie odszkodowanie. Jest to zatem inna oczywista omyłka, o której stanowi art. 156 § 1 p.p.s.a., która wymagała sprostowania.