Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa, odmówił zmiany postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z [...] września 2016 r., którą nakazano skarżącemu Prezydentowi Miasta Krakowa - właścicielowi budynku gospodarczego (dawnej stajni - świniarni), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., położonego na działce nr 201/7 obr.41 Nowa Huta przy ul. N. w Krakowie, wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-950, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części budynku gospodarczego, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, jak również nakazano skutecznie zabezpieczyć ww. obiekt wraz z dziedzińcem przed dostępem osób nieupoważnionych wraz z wygrodzeniem i oznakowaniem stref bezpieczeństwa oraz oznakować tablicami ostrzegawczymi o grożącym niebezpieczeństwie i informacyjnymi o zakazie wstępu.
W piśmie z 25 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o zmianę postanowienia Małopolskiego WINB w Krakowie z 16 grudnia 2016 r., którym odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentował, że wykonanie decyzji spowodowałoby trudny do odwrócenia skutek w postaci wydatkowania środków finansowych na wykonanie określonych robót budowlanych, poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części budynku gospodarczego przez Prezydenta Miasta Krakowa - organ wykonawczy Gminy Miejskiej Kraków, któremu organ I instancji przyznał przymiot właściciela tego zespołu, w przypadku kiedy właścicielem zespołu jest Skarb Państwa, a Prezydent Miasta Krakowa tylko jako organ reprezentujący Skarb Państwa wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zatem wszelkie koszty związane z przedmiotową nieruchomością są finansowane z dotacji uzyskanej od Wojewody Małopolskiego, ale pod warunkiem, że adresat takiej decyzji jest w prawidłowy sposób określony - Prezydent Miasta Krakowa jako organ reprezentujący Skarb Państwa z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Ponadto przedmiotowy zespół folwarczny został oddany w użytkowanie innemu uczestnikowi postępowania - Stowarzyszeniu MONAR. Przepisy Prawa budowlanego nie określają obowiązków użytkownika - pomiotu ograniczonych praw rzeczowych. Jednakże przepisy kodeksu cywilnego w szczegółowy sposób określają jego obowiązki. Użytkownik ma obowiązek dokonywania napraw i nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. Jeżeli rzecz uległa pogorszeniu w wyniku korzystania z niej przez użytkownika, ma on obowiązek przywrócić ją do stanu poprzedniego. Obowiązek dokonywania napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy stanowi element treści użytkowania. Jego odpowiednikiem jest uprawnienie właściciela do żądania dokonywania stosownych napraw oraz nakładów, które są konieczne z uwagi na korzystanie z rzeczy przez użytkownika.
Zdaniem Prezydenta, ze względu na nakład środków, błędne określenie adresata decyzji jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji nałożonego obowiązku do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu argumenty przedstawione we wniosku nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zagadnienia związane z właściwym oznaczeniem adresata decyzji wykraczają poza zakres rozpoznania sądu przy wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, zostaną natomiast wzięte pod uwagę dopiero na etapie merytorycznej oceny skargi. Zakreślony w decyzji zakres robót budowlanych nie pociąga za sobą kosztów, które mogłyby wpłynąć w znaczący sposób na budżet gminy i tym samym spowodować trudne do usunięcia skutki. Nic nie stoi również na przeszkodzie, aby ewentualne rozliczenia finansowe pomiędzy gminą a wojewodą czy użytkownikiem nieruchomości były dochodzone przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że decyzja I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, ze względu na fakt, że stan techniczny części północnej oraz północno - zachodniej obiektu będącego przedmiotem postępowania jest katastrofalny i stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Taki stan rzeczy rodzi konieczność niezwłocznego podjęcia działań, które zlikwidują stwierdzony stan zagrożenia. Tymczasem wstrzymanie wykonania, na obecnym etapie postępowania, skutkowałoby odroczeniem wykonania obowiązku nawet na kilka lat i to nawet w sytuacji gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (por. 61 § 6 p.p.s.a).
Z tych względów Sąd odmówił zmiany postanowienia na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a.
Prezydent w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie podkreślił, że wykonanie decyzji spowoduje trudny do odwrócenia skutek w postaci wydatkowania środków finansowych przez błędnie określonego adresata obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji tj.: Prezydenta Miasta Krakowa w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a Prezydent Miasta Krakowa jest tylko organem reprezentującym Skarb Państwa. Podobnie jak we wniosku Prezydent wskazał, że sporny zespół folwarczny został oddany w użytkowanie uczestnikowi postępowania Stowarzyszeniu MONAR, na którym ciąży obowiązek dokonywania napraw i nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy.
Wskazane przez Sąd ewentualne późniejsze rozliczenie wydatków na remont pomiędzy gminą a wojewodą czy użytkownikiem nieruchomości, przed sądem powszechnym, będzie związane ze znacznymi trudnościami, przede wszystkim ze względu na długotrwałość postępowań sądowych.
Prezydent zarzucił, że organ wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo budowlanego, z naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej ujętej w art. 7, nałożył obowiązek prowadzenia prac na nieruchomości na jej właściciela - a zatem na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do doprowadzenia nieruchomości do stanu katastrofy budowlanej. Konieczność niezwłocznego podjęcia działań, które zlikwidują stwierdzony stan zagrożenia powinna obciążyć wieloletniego użytkownika nieruchomości tj. Stowarzyszenie MONAR. Zaniedbania powstałe bowiem po stronie stowarzyszenia wpłynęły w sposób bezpośredni na zły stan nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie natomiast do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie argumentacja wnioskodawcy mająca uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji zasadniczo sprowadzała się do kwestionowania obowiązków nałożonych na stronę skarżącą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się więc do przytoczonych we wniosku i w zażaleniu okoliczności związanych ze "statusem właścicielskim" nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem wykonania określonych robót budowlanych, podkreślić należy, że są to okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może prowadzić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności.
Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że konieczność wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy nie mogła stanowić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek poniesionych nakładów finansowych grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa pokrycia wydatków związanych z wykonaniem określonych decyzją obowiązków. Trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że w sytuacji w której inny podmiot będzie zobowiązany do wykonania nakazanych prac budowlanych, to wówczas poniesione koszty będą mogły być dochodzone w drodze roszczeń cywilnych.
Decydujące jednak znaczenie dla oceny wniosku miał charakter i cel obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego. Podstawą nałożenia określonych obowiązków było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego złego stanu technicznego budynku, konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w jego stanie technicznym oraz zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. Podkreślić trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca stronie skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny budynku oraz stwierdzone niebezpieczeństwo jego użytkowania. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, czy też niepowodującym swym wyglądem oszpecenia otoczenia. Oceniając wniosek Sąd winien kierować się przede wszystkim ochroną dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób korzystających z budynku, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez stronę skarżącą. Z tego względu ogólne twierdzenia o negatywnych ekonomicznych skutkach wykonania decyzji nie są podstawą do uznania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę, czy też trudne do odwrócenia skutki.
W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia