Postanowienie NSA z 7 czerwca 2011 r., II OZ 461/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SO/Sz 1/11 wymierzające Radzie Gminy Ś. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych z tytułu nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie skargi R.B. na uchwałę Rady Gminy Ś., nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z aktami i odpowiedzią na skargę

Sprawa

w sprawie z wniosku R. B. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy Ś. postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Leszek Leszczyński przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SO/Sz 1/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wymierzył Radzie Gminy Ś. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych z tytułu nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś., nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w sprawie z wniosku R. B. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy Ś..

W uzasadnieniu wskazano, że R.B. pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. wniósł do WSA w Szczecinie wyżej wskazany wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Gminy Ś..

W uzasadnieniu wniosku R. B. podał, że w dniu 9 listopada 2010 r. za pośrednictwem Rady Gminy Ś. złożył do WSA w Szczecinie skargę. W dniu 4 stycznia 2011 r. ustalił w Wydziale Informacji Sądowej, że skarga do Sądu nie wpłynęła. Zdaniem wnioskodawcy, nieprzekazanie skargi mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie sprawy odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cmentarza na działkach nr [...] i [...]. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że [...] marca 2009 r. złożył do Wójta Gminy Ś. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla będącej jego własnością działki nr [...] w Ś. i pomimo spełnienia wszystkich wymogów formalnych oraz korzystnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, Gmina Ś. nie wydała pozytywnej decyzji. W ocenie wnioskodawcy Gmina Ś. forsując na sąsiedniej działce plan budowy cmentarza komunalnego i opóźniając postępowanie odwoławcze działa celowo.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2011 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek R. B. o wymierzenie grzywny, Rada Gminy Ś. wyjaśniła, że R.B. w dniu [...] listopada 2010 r. osobiście złożył skargę w Urzędzie Gminy Ś.. Skarga ta została przekazane do kancelarii radcy prawnego E. W. w celu ponownego przeanalizowania zarzutów wnioskodawcy i nadania jej biegu. W dniu 9 grudnia 2010 r. skarga ta wraz ze stanowiskiem Gminy miała być przekazana do WSA w Szczecinie. Niestety na skutek błędu pracownika Kancelarii skargę przesłano do Sądu Apelacyjnego w S.. Z chwilą zauważenia błędu natychmiast skompletowano ponownie dokumenty i niezwłocznie przesłano do WSA w Szczecinie. Obecnie skarga zarejestrowana jest po sygnaturą II SA/Sz 20/11, a termin rozprawy został wyznaczony na dzień 10.03.2011 r. Z tych względów Rada Gminy Ś. wniosła o oddalenie wniosku.

Na podstawie akt sprawy II SA/Sz 20/11 ustalono, że skarga R. B. z dnia 9 listopada 2010 r. została nadana przez kancelarię radcy prawnego E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w dniu 11 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SO/Sz 1/11 wymierzył Radzie Gminy Ś. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych z tytułu nieprzekazania WSA w Szczecinie skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś., nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z aktami i odpowiedzią na skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 dniowego terminu.

W rozpoznawanej sprawie skarga R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wpłynęła do organu w dniu 9 listopada 2010 r. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ winien był przekazać ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi najpóźniej do dnia 9 grudnia 2010 r. Rada przesłała do Sądu skargę wraz z odpowiedzią w dniu 11 stycznia 2011 r., a zatem po przekroczeniu terminu o 33 dni, po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny.

Sąd I instancji dodał, że zaniedbanie ze strony pracownika kancelarii radcy prawnego E. W., polegające na wysłaniu skargi do Sądu Apelacyjnego w S. zamiast do WSA w Szczecinie nie może stanowić usprawiedliwienia dla niewypełnienia przez organ obowiązków.

W zażaleniu na powyższe postanowienie reprezentowana przez pełnomocnika Rada Gminy Ś. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sama zwłoka w przekazaniu sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy usprawiedliwia wymierzenie grzywny bez potrzeby uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności stopnia zawinienia organu. Sąd nie odniósł się do przyczyn zaistniałego uchybienia organu. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie można mówić o zawinieniu organu. Organ bowiem dochował wszelkiej staranności w rozumieniu ustalenia stopnia i rodzaju winy. Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia, względnie o znaczne obniżenie wysokości wymierzonej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek.

W związku z powyższym, skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wpłynęła do organu w dniu 9 listopada 2010 r., a w ciągu 30 dni od jej otrzymania organ nie przekazał jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę).

Wskazać w tym miejscu należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwiema funkcjami wymierzenia grzywny, art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy.

Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi.

Nie ma zatem znaczenia dla zaistnienia podstaw do wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie podnoszona przez Radę Gminy Ś. okoliczność, iż skarga nie została przekazana w terminie do WSA w Szczecinie na skutek zaniedbania ze strony pracownika kancelarii radcy prawnego, który to omyłkowo wysłał ją do Sądu Apelacyjnego w S.. Wskazać przy tym należy też, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi, występującymi w jego funkcjonowaniu (por. post. NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt. I OSK 986/07).

Odnosząc się zaś do wysokości wymierzonej przez Sąd I instancji kary grzywny (tj. 1000 zł) to w oparciu o okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jest współmierna do stopnia naruszenia prawa jakiego dopuścił się organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.