Postanowienie NSA z 29 maja 2018 r., II OZ 486/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Fundacji [...] z siedzibą w B.

Sprawa

w sprawie ze skarg U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. L. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Miron przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/15 odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Fundacji [...] z siedzibą w B. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek złożony przez R. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z przedłożonych dokumentów i twierdzeń wnioskodawcy nie wynika, aby cele statutowe czy regulaminowe fundacji przemawiały za zasadnością wniosku. Podkreślił, że w tym kontekście nie są wystarczające ogólnikowe cele, jak demokracja, porządek prawny, ochrona środowiska, ochrona praw obywatelskich, bez ich skonkretyzowania w stosunku do niniejszej sprawy. Sąd zaznaczył, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie wystarcza samo stwierdzenie, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności, ale konieczne jest wykazanie, że organizacja ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Podmioty wnioskujące powinny zatem wskazać, jakie wartości, wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony przez ich udział w postępowaniu. Dodał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Na koniec Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznawał już wnioski stowarzyszeń i fundacji związanych formalnie z R. K., w tym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe składanie na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. kolejnych wniosków o dopuszczenie tych stowarzyszeń i fundacji należy ocenić jako nadużycie prawa, którego celem jest jedynie przewlekanie postępowania sądowego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. K. (k. 3239-3242), wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego postanowienie wydano z naruszeniem prawa, ponieważ Sąd nie zbadał dokładnie wszystkich okoliczności dotyczących skargi. W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że R. K. jest wybitnym specjalistą w dziedzinie ochrony środowiska i posiada ogromną wiedzę w tej dziedzinie, dlatego brak uczestnictwa jego organizacji w niniejszym postępowaniu będzie za szkodą nie tylko dla stron niebędących adwokatami czy ekologami, ale także dla strony przeciwnej oraz Sądu. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, wadliwe było uzasadnienie odmowy dopuszczenia wnioskowanej organizacji do udziału w postępowaniu faktem, że odmówiono uwzględnienia analogicznego wniosku w odniesieniu do innych organizacji, w których R. K. jest prezesem, a Sąd jest uprzedzony do R. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na konieczność ścisłej interpretacji art. 33 § 2 i art. 25 § 4 p.p.s.a., zważywszy na cele, jakim służy funkcjonowanie systemu sądownictwa administracyjnego. Podkreśla się przy tym, iż należy uwzględnić fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni omawianego przepisu i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób, winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cel stowarzyszenia (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II OZ 864/12; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej. Organizacja nie ma bowiem zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, ale może brać udział w postępowaniu, w zakresie swojej działalności statutowej, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 662/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organizacją społeczną, która wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, jest Fundacja [...] z siedzibą w B. Składając powyższy wniosek występujący w imieniu tej organizacji R. K. w trakcie rozprawy w dniu 25 października 2017 r. wymienił następujące cele statutowe: przestrzeganie prawa, przeciwdziałanie nieprawidłowościom, korupcji w sądach, urzędach i innych instytucjach (protokół rozprawy – k. 2915 akt sprawy). Z treści przedłożonego statutu fundacji (k. 2853 verte) wynika, że jej cele – w liczbie 29 –są bardzo szeroko określone (§ 3). Należą do nich bowiem np.: wspieranie i rozwój zrównoważonego i ekologicznego transportu, działalność charytatywna, działalność na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego, ochrona i promocja zdrowia, działalność na rzecz osób niepełnosprawnych, działalność na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn, działalność na rzecz osób w wieku emerytalnym, działalność na rzecz wypoczynku dzieci i młodzieży, działalność na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, działalność na rzecz turystyki i krajoznawstwa, działalność na rzecz upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji, przeciwdziałanie uzależnieniom i patologiom społecznym. Równie zróżnicowane są także opisane w statucie sposoby realizacji powyższych celów (§ 4), np.: organizowanie kampanii informacyjno-edukacyjnych, organizowanie (w tym współuczestnictwo) obozów, rajdów i wyjazdów turystycznych itp., utworzenie i prowadzenie schroniska młodzieżowego, podejmowanie wielokierunkowych działań na rzecz ochrony środowiska oraz proekologicznego planowania przestrzennego (a w konsekwencji zdrowia i życia ludzi), gromadzenie pamiątek, eksponatów oraz opracowywanie materiałów służących realizacji celów statutowych, rozpowszechnianie wiedzy o zasadach prawidłowego uczestnictwa w ruchu drogowym, działania propagujące język [...], prowadzenie fachowego doradztwa, działania na rzecz tworzenia infrastruktury dla ruchu rowerowego.

Tak określony zakres działalności statutowej i sposobów ich realizacji w żaden sposób nie odnosi się do charakteru rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż w żadnym razie nie obejmuje problematyki będącej przedmiotem tej konkretnej sprawy. W statucie fundacji nigdzie jako cel działania czy zakres działalności nie zostały wskazane kwestie związane z problematyką decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W złożonym wniosku ani w trakcie rozprawy w dniu 25 października 2017 r. nie wykazano merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania z celami i zakresem działalności tej organizacji. Występujący w imieniu wnioskodawcy R. K. nie podjął nawet próby wykazania, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sytuacji, doznałyby wzmocnionej ochrony właśnie poprzez udział jego fundacji w postępowaniu. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ogólnikowe cele fundacji bez ich skonkretyzowania w odniesieniu do niniejszej sprawy nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazać trzeba, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było nadużyciem ze strony Sądu pierwszej instancji stwierdzenie, że składanie przez R. K. kolejnych wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie różnych organizacji społecznych powiązanych z jego osobą należy zakwalifikować jako nadużycie prawa, zmierzające do celowego przedłużania postępowania sądowego. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwsze wcześniejsze wnioski składane przez R. K. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu stowarzyszeń i fundacji powiązanych z nim zostały rozpoznane negatywnie prawomocnym postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2016 r. Sposób sformułowania wniosku dotyczącego Fundacji [...] z siedzibą w B. nie odbiega od wcześniejszej argumentacji R. K., a w zasadzie jest równie lakoniczny i pozbawiony uzasadnienia jak poprzedni wniosek odnoszący się do innych jego stowarzyszeń i fundacji. Po wtóre nie może ujść uwadze, że skarżący, popierając starania R. K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania różnych jego organizacji społecznych – do czego strona oczywiście ma prawo, kładzie nacisk przede wszystkim na walory osobiste i wiedzę, którą – jak jest przekonany – dysponuje R. K. W żaden sposób skarżący nie odnosi się do meritum problemu, tj. wykazania przez tę konkretną organizację spełnienia przesłanek określonych w art. 33 § 2 zd. pierwsze in fine p.p.s.a. Trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być zaspokojenie jej partykularnych interesów. Instytucja przewidziana w ww. przepisie nie może być również nadużywana przez osoby fizyczne, które, wykorzystując organizacje społeczne formalnie powiązane z nimi, dążą do nabycia statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, którego rozstrzygnięciem – z różnych powodów – są zainteresowane, z obejściem procedury ustanowionej dla pozostałych osób w art. 33 § 2 zd. pierwsze in principio p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.