Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 grudnia 2010 r., II SA/Gl 757/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako: WSA) zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie WSA, II SA/Gl 150/09 w sprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z (...) maja 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z (...) maja 2006 r., Nr (...) Starosta P. (dalej jako: starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "P"
S. A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) położonej w P. przy ul. M. nr (...). Jak wynika z tej decyzji została ona wydana m. in. w oparciu o wydaną dla tego przedsięwzięcia przez Burmistrza P. (dalej jako: burmistrz) (...) stycznia 2006 r. decyzję nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację.
Decyzją z (...) stycznia 2007 r., Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej jako: SKO) stwierdziło nieważność powyższej decyzji burmistrza. Kontynuując postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji burmistrz P. decyzją z (...) października 2008 r., Nr (...)odmówił wydania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stając na stanowisku, że w świetle obowiązującego w dacie jego orzekania stanu prawnego objęte postępowaniem przedsięwzięcie inwestycyjne nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W konsekwencji uznał, że dla takiej inwestycji nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa decyzja burmistrza została utrzymana następnie w mocy decyzją SKO z (...) stycznia 2009 r., zaś skarga wniesiona na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA z 19 sierpnia 2009 r., II SA/GL 150/09. Wyrok ten nie uzyskał jednakże przymiotu prawomocności, gdyż została od niego wniesiona przez Stowarzyszenia P. w R. skarga kasacyjna, która nie została dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznana.
W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji burmistrza z (...) stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) postępowania zakończonego ww. decyzją starosty z (...) maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę.
Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ ten decyzją z (...) marca 2010 r., Nr (...), wydaną z powołaniem się na treść art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 146 kpa odmówił uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego z (...) maja 2010 r., Nr (...), od której skarżące stowarzyszenie wniosło skargę do Sądu administracyjnego.
Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że istnieje określona w art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami
- - dalej jako: ppsa) podstawa do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy bowiem od wyniku postępowania w sprawie II SA/Gl 150/09, w której w dniu 19 sierpnia 2009 r. został wydany nieprawomocny wyrok. WSA wskazał, że przedmiotem obecnego postępowania sądowego jest decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, a powinna być ona wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. WSA wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zmianami) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje
- m. in. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Oznacza to zdaniem Sądu, że przesądzenie czy dla danej inwestycji wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma bezpośredni wpływ na ocenę legalności pozwolenia na budowę, które zostało wydane bez decyzji środowiskowej. Sąd I instancji dodał też, że zgodnie z treścią art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże sąd.
W przypadku zatem uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Gl 150/09 Sąd byłby zobowiązany w niniejszej sprawie uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku NSA.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie P. w R. zarzuciło WSA naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 125 § 1 pkt 1 ppsa poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż sprawa jest powiązana z wyrokiem WSA o sygnaturze II SA/Gl 150/09 z 19 sierpnia 2009 roku w sytuacji, w której jest ona rozstrzygana przy przyjęciu skutków ex tunc, więc zamyka się swoim zakresem do dnia (...) maja 2006 roku, w którym to wydano pozwolenia na budowę oraz nieprawidłowe przyjęcie, iż postępowanie wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w przypadku wystąpienia skutku deklaratoryjnego musi być prowadzone w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili podejmowania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej przez SKO (...) stycznia 2007 roku spowodowało, iż trzeba przyjąć, że nie wywołała ona żadnych skutków prawnych, co jest tożsame z tym, iż pozwolenie na budowę z (...) maja 2006 roku musi zostać wyeliminowane z obiegu prawnego.
Skutek ex tunc powoduje, iż sprawa zamyka się na dzień wydania pozwolenia na budowę albowiem to wniosek inwestora oraz dokumentacja projektowa wiążą organ architektoniczno-budowlany. W związku z powyższym wydanie czy też utrzymanie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Strona wnosząca zażalenie wskazała, że podstawowym zagadnieniem prawnym jest precyzyjne ustalenie czy postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym po jego wznowieniu powinno toczyć się na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę czy też istniejącego w dniu podejmowania decyzji przy zastosowaniu przepisów art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 kpa. Zdaniem Stowarzyszenia przy zaistnieniu skutku ex tunc oraz ze względu na okoliczność, iż dokumentacja projektowa oraz wniosek inwestora oparty jest na przepisach prawa i wymaganiach obowiązujących do dnia (...) maja 2006 r. postępowanie nadzwyczajne winno toczyć się z uwzględnieniem stanu prawnego oraz faktycznego z roku 2006. Dodatkowo przeciwko stanowisko WSA przemawia zasada lex retro non agit.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na które wskazuje sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanym w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124, zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Powyższe można przełożyć na niniejszą sprawę albowiem powstałaby sytuacja, w której oceniamy stan faktyczny obowiązujący przed wydaniem pozwolenia na budowę a przepisy prawa materialnego stosujemy z roku 2010. W świetle powyższego autor zażalenia podkreślił, że organy miały obowiązek stosować przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w chwili wydawania pozwolenia na budowę albowiem postępowanie dotyczy skutków deklaratoryjnych, a więc następujących z mocy prawa, ex tunc.
Dodatkowo wskazano, że w razie niepodzielenia poglądu powyższego wyroku NSA wnosi się na podstawie art. 187 § 1 ppsa o przedstawienie tego zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA celem wyjaśnienia, jakie przepisy prawa materialnego należy stosować w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sytuacji, w której podstawą do wznowienia było stwierdzenie nieważności decyzji, czyli doszło do wystąpienia skutków deklaratoryjnych a także jaki stan faktyczny należy badać w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sytuacji, w której podstawą do wznowienia było stwierdzenie nieważności decyzji, czyli doszło do wystąpienia skutków deklaratoryjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak trafnie wskazuje M. Niezgódka-Medek "celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie pkt 1 art. 125 § 1 ppsa powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Względy ekonomii procesowej przemawiają za tym, aby w takich wypadkach gdy zaskarżona decyzja (inny akt) została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, zawiesić dokonywanie kontroli jej zgodności z prawem, jeśli toczy się już postępowanie dotyczące tej innej decyzji albo orzeczenia sądu (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., kom. do art. 125, uw. 3).
Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA zgadza się z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie II SA/Gl 150/09, w której w dniu 19 sierpnia 2009 r. został wydany nieprawomocny wyrok, a orzeczenie NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej stowarzyszenia od wyrok WSA w sprawie II SA/Gl 150/09 może stać się impulsem do wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia WSA o zawieszeniu postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie WSA, II SA/Gl 150/09.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku art. 197 § 2 ppsa zażalenie należało oddalić.
Odnośnie wniosku o przedstawienie zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA celem wyjaśnienia, jakie przepisy prawa materialnego należy stosować w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sytuacji, w której podstawą do wznowienia było stwierdzenie nieważności decyzji, czyli doszło do wystąpienia skutków deklaratoryjnych a także jaki stan faktyczny należy badać w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sytuacji, w której podstawą do wznowienia było stwierdzenie nieważności decyzji, czyli doszło do wystąpienia skutków deklaratoryjnych - NSA wskazuje, że wniosek ten jest bezzasadny. Wskazany przez stronę art. 187 § 1 ppsa upoważnia wyłącznie skład orzekający NSA, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie, do przedstawienia składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 ppsa, a przesłanką do wystąpienia jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Inicjatywy do wystąpienia o podjęcie takiej uchwały posiada więc tylko skład orzekający NSA, a nie posiada jej np. wnoszące zażalenie Stowarzyszenie P. w R.