Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1017/20, w sprawie ze skargi J. R., I. R., C. G., A. G., M. Ś., B. G., M. D., J. K., R. D., C. T., W. T., Z. M. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z instalacją elektryczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten nie został uzasadniony, poza wskazaniem niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tj. rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu skargi wskazano zaś na groźbę utraty zdrowia, a nawet życia z uwagi na wpływ pola magnetycznego. Skarżący powołali się na ekspertyzę pt. "Oddziaływanie elektromagnetycznych fal milimetrowych na zdrowie pracowników projektowanych sieci 5G i populacji generalnej" przygotowaną na zlecenie rządu. Dodatkowo wskazali na spadek wartości nieruchomości.
Sąd, powołując się na przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że w przypadku wniosku o wstrzymanie nie wystarczy powołanie się na możliwość spowodowania szkody przez wykonanie aktu lub czynności, lecz konieczne jest wykazanie przez stronę, w czym konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ewentualnie trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione.
Zdaniem Sądu podstawy do wstrzymania wykonania decyzji nie może stanowić okoliczność emitowania przez projektowany obiekt pola elektromagnetycznego, skoro z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że zakres ponadnormatywnego oddziaływania tego pola nie obejmuje w ogóle miejsc dostępnych dla ludności. W ocenie Sądu wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o odmienne założenia byłoby już krytyczną oceną tej decyzji. Tymczasem, w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Takich okoliczności skarżący nie podali. W szczególności nie wskazali rozmiarów szkody, nie wyjaśnili, dlaczego według nich szkoda ta jest znaczna, nie uzasadnili też, dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą trudne do odwrócenia.
Sąd dodał ponadto, że to inwestor decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. To właśnie on będzie też zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt.
Na powyższe postanowienie wpłynęły dwa zażalenia.
W pierwszym zażaleniu wniesionym przez C. T. i W. T. ww. skarżący wnieśli o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że ich najwyższym dobrem jest zdrowie i nie chcą być poddawani pod emisję pola elektromagnetycznego z budowanej wieży. Tego zaś, że taka emisja wystąpi, zdaniem wnoszących zażalenie dowodzi fakt uznania ich za stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wyjaśnili też, że wbrew oczekiwaniom Sądu pierwszej instancji nie mają oni możliwości wskazania rozmiarów szkody, podobnie jak i nie mają tego instytucje państwowe, co wynika z raportu NIK. Zdaniem strony szkodliwość fal elektromagnetycznych na zdrowie człowieka ujawni się po latach.
Drugie zażalenie wnieśli: C. G., A. G., B. G., M. D., J. K., R. D., Z. M. i W. M. (zażalenie J. R. i I. R. Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r.). Zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podnieśli, że w licznych publikacjach naukowych wskazuje się na negatywny wpływ pól elektromagnetycznych na organizm człowieka. Wnoszący zażalenie, jako mieszkańcy sąsiadujący z planowaną inwestycją, nie chcą być traktowani jak króliki doświadczalne wobec braku jednoznacznych badań, które rozwiewałyby ich obawy.
Uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. będący inwestorem spornej inwestycji, wniósł odpowiedzi na powyższe zażalenia, wnosząc o ich oddalenie. W ocenie strony we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący nie uprawdopodobnili wstąpienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nadto uczestnik uznał twierdzenia skarżących o negatywnym wpływie realizowanej inwestycji na stan zdrowia mieszkańców za bezpodstawne, co potwierdza oficjalny "Raport z pilotażowych badań i analiz dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych" przedstawiony na stronach Ministerstwa Cyfryzacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Sformułowany w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, nie mógł zostać uwzględniony z powodu nieuprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.
Okoliczności podnoszone w zażaleniach, powielające w zasadzie uzasadnienie zarzutów skargi dotyczące przekonania, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem z uwagi na szkodliwy wpływ planowanej inwestycji na zdrowie, nie stanowią o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacja zażaleń niewątpliwie nie może być zatem przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji. Zasadniczo analiza wpływu przedmiotowej inwestycji na środowiska wykracza poza ramy niniejszego postępowania incydentalnego i ma miejsce dopiero przy ocenie legalności decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy.
Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że twierdzenia dotyczące negatywnego wpływu emitowania przez projektowany obiekt pole elektromagnetycznego nie uzasadniały wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ogólnikowo sformułowana argumentacja sprowadzająca się do twierdzeń o szkodliwym wpływie promieniowania na zdrowie ludzi, bez odniesienia tego do konkretnych parametrów inwestycji, nie uprawdopodabnia zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji.
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.