Postanowienie NSA z 18 stycznia 2017 r., II OZ 5/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 541/16 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Miron przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 541/16 odrzucił skargę K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyną odrzucenia skargi było jej wniesienie z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że Rada Miasta Gdyni nie udzieliła odpowiedzi na skierowane do niej przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono Radzie Miasta Gdyni w dniu 18 września 2015 r., zatem 60–dniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 17 listopada 2015 r. Skarga natomiast została nadana w placówce pocztowej na adres organu niewłaściwego w dniu 9 sierpnia 2016 r. Nadano ją do organu właściwego w dniu 30 sierpnia 2016 r. i tę datę uwzględniono jako datę wniesienia skargi, co nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

W piśmie z dnia 27 października 2016 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wyjaśnili, że nie ponoszą winy w uchybieniu terminu, bowiem nie zostali pouczeni przez organ o przysługującym im uprawnieniu do wniesienia skargi. Wezwali organ do usunięcia prawa spowodowanego kwestionowaną uchwałą, a organ nie udzielił im odpowiedzi ani nie poinformował o sposobie i terminie wniesienia skargi na uchwałę. Według skarżących Rada Miasta Gdyni kierując się przepisem art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) powinna udzielić skarżącym pouczenia co do prawa do zaskarżenia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 87 § 1 p.p.s.a., tj. w ciągu siedmiu dni od otrzymania postanowienia z dnia 18 października 2016 r. o odrzuceniu skargi, kiedy to uzyskali informację o zaistniałym uchybieniu. Dodał, że w niniejszej sprawie skarga została już złożona i nie zachodziła potrzeba jej ponownego składania. Okoliczność, że Sąd odrzucił skargę, sytuacji tej nie zmienia.

Analizując merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu Sąd uznał, że brak pouczenia przez organ o terminie zaskarżenia uchwały, w sytuacji, gdy skarżący wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa, powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnili brak swojej winy w uchybieniu terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Rada Miasta Gdyni, wnosząc o jego uchylenie w całości.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony niezgodnie z art. 87 § 3 p.p.s.a., bowiem winien on być złożony za pośrednictwem organu a nie bezpośrednio do Sądu.

Dalej wskazano, że jak wynika z treści wezwania do naruszenia prawa z dnia 16 września 2015 r. skarżący doskonale orientowali się w obowiązujących przepisach prawa, a uchybienie terminowi do wniesienia skargi wynika z niedołożenia przez nich należytej staranności. Wnoszący zażalenie nie podzielił stanowiska Sądu, że Rada Miasta Gdyni powinna była poinformować skarżących o przysługującym im prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu obowiązek poinformowania o powyższym nie wynika z żadnego przepisu prawa mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. organ był uprawniony do nieudzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przepis ten nie uzasadnia twierdzenia, że Rada Miasta Gdyni była zobowiązana do poinformowania skarżących o przysługującym i prawie do wniesienia skargi. Organ wskazał również, że po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożyli do Urzędu Miasta Gdyni kolejne pismo z dnia 19 października 2015 r. o tożsamej treści, co ww. wezwanie. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący zostali poinformowania o przysługującym im prawie do wniesienia skargi (pismo Wiceprezydenta Miasta Gdyni z 19 listopada 2015 r.) i przy zachowaniu należytej staranności powinni sprawdzić, w jakim terminie skarga powinna zostać wniesiona.

W odpowiedzi na zażalenie skarżący wnieśli o jego oddalenie i podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku o przywrócenie terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Jednym z przewidzianych w art. 86 § 1 i art. 87 § 2 p.p.s.a. warunków przywrócenia terminu przez sąd jest uprawdopodobnienie przez stronę braku jej winy w przekroczeniu terminu. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów zażalenia odnoszących się do formalnych wymogów złożenia wniosku o przywrócenie terminu wskazanych w art. 87 § 3 p.p.s.a. Wyjaśnić zatem trzeba, że wynikająca z tego przepisu zasada składania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi za pośrednictwem organu wynika z tego, że sąd powinien dysponować aktami sprawy, które z reguły pozostają w posiadaniu organu. Zasada ta dotyczy zatem sytuacji, gdy skarga jeszcze nie wpłynęła do sądu. Odstępstwo od tej zasady należy natomiast przyjąć w sytuacji, gdy skarga została złożona z uchybieniem terminu, ale strona – nieświadoma tego uchybienia – nie wystąpiła, wraz ze złożeniem skargi, z wnioskiem o przywrócenie terminu i o zaistniałym uchybieniu dowiedziała się na późniejszym etapie postępowania (np. w chwili otrzymania postanowienia o odrzuceniu skargi). W przypadku zatem, gdy skarga znajduje się już w sądzie wraz z aktami sprawy przekazanymi przez organ, niecelowe byłoby składania wniosku o przywrócenie terminu za pośrednictwem organu i w pełni dopuszczalne jest przyjęcie do rozpoznania wniosku złożonego bezpośrednio do sądu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1343/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie są zasadne również te zarzuty zażalenia, które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnili brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazali brak pouczenia przez organ o terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wskazana przyczyna mogła stanowić podstawę do przywrócenia terminu.

Skarga K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesiona była na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Warunkiem jej wniesienia było uprzednie skierowanie do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jeśli w tym czasie organ udzieli odpowiedzi na wezwanie, dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy i od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni na wniesienie skargi. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił skuteczności wniesienia skargi od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wręcz przeciwnie - dopuścił wyraźnie możliwość wniesienia skargi również w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Gdyni nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ taka powinność nie wynikała wprost z przepisów prawa.

Wniesiona w tej sprawie skarga dotyczyła uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać zatem trzeba, że postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikający z art. 107 § 3 k.p.a., dotyczy natomiast sytuacji, gdy sprawa załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej (dotyczy to również postanowień - na mocy art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.), a stosowne pouczenie stanowi obligatoryjny element decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa m.in. wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niewątpliwie więc w przypadku uchwał organów gminy przywołane przepisy art. 107 § 3 i art. 112 k.p.a. nie znajdują zastosowania. Nie oznacza to jednak, że jeśli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie pouczy strony o sposobie - i przede wszystkim terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków braku takiego pouczenia.

Za aktualny należy uznać pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 21/95 (OSNP 1995 r., nr 24, poz. 298), że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Na uwadze należy mieć przede wszystkim konstrukcję art. 9 k.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że organy administracji powinny informować strony o przysługujących im uprawnieniach z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana zasada ma zastosowanie nie tylko w toku postępowań administracyjnych uregulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również wtedy, gdy strona zwraca się do organu poza ramami takiego postępowania, lecz w formie przewidzianej przepisami prawa - np. składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pominąć nie można, że uchwały organów gmin, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych. Organy te tym bardziej powinny informować stronę, która składała zastrzeżenia do treści uchwały, o przysługujących jej prawach, w tym o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że brak pouczenia przez organ o terminie zaskarżenia uchwały, w sytuacji, gdy skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak stosownego pouczenia stanowił okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 86 § 1 p.p.s.a. w kontekście podnoszonych przez skarżących okoliczności, skutkujące przypisaniem winy stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, byłoby nadmiernie rygorystyczne i mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Na koniec wypada odnieść się do argumentu podniesionego w zażaleniu, że w piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. poinformowano skarżących o przysługującym im prawie do wniesienia skargi. Wbrew ocenie zażalenia analiza treści ww. pisma (załączonego do zażalenia) nie pozwala na wyciągnięcie korzystnych dla organu wniosków. Wprawdzie pismo to nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 września 2015 r., lecz na późniejsze pismo skarżących z dnia 19 października 2015 r., to pominąć nie można, że w udzielonej odpowiedzi wprost odniesiono się do wezwania z dnia 16 września 2015 r. Przywołanie w przedmiotowym piśmie treści art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (notabene znanego skarżącym, skoro został powołany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) nie może być uznane za pouczenie o sposobie - a przede wszystkim o terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kluczową z punktu widzenia skarżących kwestię terminu wniesienia skargi reguluje art. 53 § 2 p.p.s.a., a o tym przepisie niewątpliwie nie pouczono skarżących.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.