Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 521/16, odrzucił skargę T. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. nr XVIII/243/16 w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy (województwa) wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie gminnym (samorządzie województwa) sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy (województwa) do usunięcia naruszenia liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie - strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.
Wezwanie do usunięcia naruszenia skierowano do Sejmiku Województwa Małopolskiego w dniu 10 maja 2016 r. Sejmik Województwa Małopolskiego udzielił odpowiedzi na wezwanie - pismem z dnia 24 maja 2016 r, które zostało doręczone w dniu 31 maja 2016 r (pismo do skarżącego wraz z potwierdzeniem odbioru k - 237- 242). Tymczasem skarga na uchwałę będącą przedmiotem wezwania została wniesiona przez skarżącego osobiście bezpośrednio do WSA w Krakowie w dniu 28 lipca 2016 r., czyli z naruszeniem art. 54 §1 p.p.s.a. Wobec błędnego złożenia skargi w sądzie zamiast za pośrednictwem organu, który wydał uchwałę Sąd przesłał skargę do właściwego organu w dniu 1 sierpnia 2016 r i ta data może być uznana za datę właściwego złożenia skargi.
Zatem skarga T. K. wniesiona została z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia licząc od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a.
Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie wskazując, że odrzucenie skargi było bezprawne. Jego zdaniem, na mocy art. 33 § 1 p.p.s.a., jest uczestnikiem postępowania sądowego. Wskazał, że w piśmie z dnia 30 września 2016 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., ponieważ zawiadomienie o rozprawie otrzymał dopiero po rozprawie.
W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2017 r. ustanowiony pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości zażalenie skarżącego.
W piśmie zarzucono naruszenie:
art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i w zw. z art. 112 K.p.a. poprzez, wyciągnięcie z zaniedbań organu administracji publicznej negatywnych konsekwencji dla strony i odrzucenie skargi, mimo iż skarżący nie został pouczony o terminie i sposobie złożenia skargi;
art. 109 p.p.s.a. przez brak odroczenia rozprawy, mimo iż skarżący nie został o jej terminie prawidłowo poinformowany;
art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutów i wniosków skarżącego, w sytuacji gdy nawet przyjęcie, że skarga została złożona po upływie terminu, nie pozbawia skarżącego prawa do działania w charakterze strony, a więc również prawo złożenia pisma procesowego, które winno być rozpoznane przez Sąd.
W uzasadnieniu podkreślono, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zostało zawarte żadne pouczenie dla skarżącego o terminie i o trybie zaskarżenia, w tym również o podmiocie do którego skarga winna być złożona, co stanowi naruszenie art. 9, a w konsekwencji zgodnie z art. 112 k.p.a nie może negatywnie obciążać uczestników postępowania, zwłaszcza w sytuacji kiedy działają oni samodzielnie.
Skarga złożona przez T. K. została połączona do wspólnego rozpoznania ze skargami odnoszącymi się do tej samej uchwały Sejmiku. Sprawy toczyły się pod tą samą sygnaturą i zostały rozpoznane na jednej rozprawie w dniu 27 września 2016 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało wysłane również do skarżącego, jednak przed terminem rozprawy nie zostało mu doręczone. Skarżący nie został więc prawidłowo zawiadomiony o rozprawie, przez co Sąd - niezależnie od tego, że uznał skargę Skarżącego za złożoną po terminie - zobowiązany był stosownie do art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. - odroczyć rozprawę. W sytuacji gdy Sąd ma informację o braku zawiadomienie o terminie rozprawy strony, wówczas w świetle art. 109 p.p.s.a. do odroczenia rozprawy jest zobowiązany. Zignorowanie tej okoliczności (brak zawiadomienia skarżącego o terminie rozprawy) jest równoznaczne z pozbawieniem go możności obrony jego praw, co niewątpliwie nie może być akceptowane.
Nawet przy założeniu, że skarga T. K. została złożona z uchybieniem terminu, to nadal był on uczestnikiem postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., dlatego też Sąd rozpoznając sprawę i nawet dokonując odrzucenia skargi, powinien był potraktować ją jako pismo procesowe i podniesione zarzuty i wnioski uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy, czego nie uczynił. Sąd podejmując decyzję o rozpoznaniu skargi T. K. na rozprawie, a następnie dokonując jej rozpoznania i odrzucenia bez obecności skarżącego, niezawiadomionego prawidłowo o terminie rozprawy, naruszył prawo skarżącego do obrony swoich praw, w tym także prawo do uzyskania pouczenia o możliwości złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu i jednocześnie wniosku o zawieszenie rozpoznania sprawy do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminy. Taka sytuacja winna doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.
Skarżący kierując się ostrożnością procesową, po uzyskaniu wiedzy o odrzuceniu przez Sąd skargi złożył w prawidłowy sposób wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi i skargę ponownie złożył stosując w tym zakresie właściwą ścieżkę postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek odrzucić skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, przy czym wydanie postanowienia w tym przedmiocie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo określił warunki mające znaczenie dla zachowania terminu ustawowego, przewidzianego na złożenie skargi na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa.
Zgodnie z art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu wojewódzkiego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania.
Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zwrócić uwagę trzeba na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, na którą prawidłowo powołał się Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu. Wprawdzie dotyczyła ona ustawy o samorządzie gminnym, to ze względu na tożsamość rozwiązań legislacyjnych w ustawie o samorządzie województwa, stanowisko w niej zawarte zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie. Z jej treści wynika, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy, natomiast jeśli przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniał kwestię biegu terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Mianowicie skoro organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący powinien skargę wnieść w terminie 30 dni liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w dniu 31 maja 2016 r. Tym samym termin ten upływał z dniem 30 czerwca 2016 r. Skarżący natomiast złożył skargę osobiście w WSA w Krakowie dopiero w dniu 28 lipca 2016 r.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. W związku z tym wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie jest skuteczne a dla oceny, czy w takiej sytuacji skarga została wniesiona w terminie istotne jest to, kiedy została ona przez sąd przekazana organowi administracji.
W niniejszej sprawie Sąd przekazał skargę do właściwego organu w dniu 1 sierpnia 2016 r. W konsekwencji skarga T. K. wniesiona została z przekroczeniem ustawowego terminu, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mogły mieć znaczenie okoliczności podniesione w zażaleniu i piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżącego. Odrzucenie skargi wywołane jej niedopuszczalnością oznacza bowiem, że sąd nie mógł przyjąć jej do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nie stanowił przeszkody do odrzucenia skargi fakt, że została ona połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z inną sprawą na podstawie art. 111 p.p.s.a. Zasadniczo łączenie spraw pozostających ze sobą w związku powinno nastąpić po stwierdzeniu dopuszczalności poszczególnych skarg, a więc po wstępnym dokonaniu badania warunków formalnych wszczęcia sprawy sądowoadministracyjnej. Połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny i jest podyktowane ekonomią procesową. Jeżeli więc odpadną przesłanki do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia odrębnych skarg to celowe jest wówczas ich rozłączenie, aby z powodu tylko ich formalnego związku nie dochodziło do tamowania postępowania w przedmiocie poszczególnych skarg.
Istotne jest to, że wydanie zarządzenia w trybie art. 111 § 1 lub 2 p.p.s.a. o połączeniu spraw nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Formalne połączenie spraw w niniejszym postępowaniu nie determinowało więc konieczności ich wspólnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Tak więc mimo wyznaczenia wspólnej rozprawy Sąd Wojewódzki miał obowiązek podjąć postanowienie o odrzuceniu skargi T. K., a jednocześnie był uprawniony rozstrzygnąć merytorycznie wyrokiem pozostałe skargi, które zostały złożone z zachowaniem wymogów formalnych. W sytuacji gdy z mocy przepisów ustawy (art. 58 § 3 p.p.s.a.) postanowienie o odrzuceniu skargi może być wydane na posiedzeniu niejawnym, to brak udziału skarżącego w wyznaczonej rozprawie nie miał wpływu na ważność tego postanowienia. Skuteczne zawiadomienie strony o terminie rozprawy ma znaczenie wówczas gdy sprawa podlega obligatoryjnie rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym, a taka sytuacja nie zachodziła w odniesieniu do skargi T. K. podlegającej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew zatem zarzutom podniesionym w zażaleniu i piśmie procesowym dla ważności zaskarżonego postanowienia nie miał znaczenia fakt, że skarżący odebrał awizowane zawiadomienie po dacie w jakiej odbyła się rozprawa.
Nieuczestniczenie skarżącego w rozprawie nie mogło mieć żadnego wpływu na ocenę w zakresie spóźnionego wniesienia skargi bowiem okoliczność ta została ustalona na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Z kolei zastrzeżenia skarżącego dotyczące nieuzyskania pouczenia od organu co do terminu i trybu zaskarżenia uchwały mogą być rozważane przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Z tych względów brak było podstaw, aby przyjąć, że skarżący był pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu zakończonym postanowieniem o odrzuceniu skargi (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
W konsekwencji zażalenie, jako niezasadne podlegało oddaleniu na podstawie 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.